La Cassazione, con l’ordinanza n. 23050 del 10 luglio 2026, ha chiarito che, nella determinazione dei canoni delle concessioni demaniali marittime, le pertinenze non possono essere ricondotte indistintamente a un’unica categoria commerciale. I valori OMI devono essere applicati tenendo conto della natura effettiva degli immobili e della loro connessione con attività commerciali, terziarie, direzionali o di produzione di beni e servizi.
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Concessioni demaniali marittime
L’intento di questa pubblicazione è quello di delineare, brevemente ed efficacemente, la disciplina dettata nell’ordinamento in tema di concessioni pubbliche e, in particolare di quelle marittime:
- l’intervento della Direttiva Bolkestein 2006/123/CE sui meccanismi selettivi di affidamento per le attività limitate dalla scarsità di risorse naturali;
- la loro applicazione al settore delle concessioni demaniali marittime;
- la conseguente giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea; nonché alcuni profili comparatistici sul regime demaniale marittimo disciplinato in altri ordinamenti europei.
Il volume si focalizza poi sulla recente riforma di cui al D.L. n. 131 del 16 settembre 2024 (c.d. decreto Salva-infrazioni) che ha introdotto “Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi derivanti da atti dell’Unione europea e da procedure di infrazione e pre-infrazione pendenti nei confronti dello Stato italiano” (convertito in Legge n. 166 del 14 novembre 2024).
L’ultima parte contiene un’utile Appendice normativa delle leggi regionali che disciplinano la materia delle concessioni demaniali.
Nella sezione online saranno disponibili i futuri aggiornamenti normativi.
Gli autori:
Stefano Bertuzzi
Avvocato, specializzato in diritto amministrativo, autore e curatore di testi giuridici.
Gianluca Cottarelli
Laureato in Giurisprudenza, ha collaborato con studi legali di ambito nazionale ed internazionale e con Formez PA.
Céline Cusumano
Avvocato, specializzato in professioni legali, Dottore di Ricerca in diritto comparato.
Nicoletta Biagi
Avvocato, collabora nella redazione di testi giuridici in materia di diritto amministrativo.
Leggi descrizione
Stefano Bertuzzi, Gianluca Cottarelli, Celine Cusumano, Nicoletta Biagi, 2025, Maggioli Editore
27.00 €
25.65 €
Concessioni demaniali marittime
L’intento di questa pubblicazione è quello di delineare, brevemente ed efficacemente, la disciplina dettata nell’ordinamento in tema di concessioni pubbliche e, in particolare di quelle marittime:
- l’intervento della Direttiva Bolkestein 2006/123/CE sui meccanismi selettivi di affidamento per le attività limitate dalla scarsità di risorse naturali;
- la loro applicazione al settore delle concessioni demaniali marittime;
- la conseguente giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea; nonché alcuni profili comparatistici sul regime demaniale marittimo disciplinato in altri ordinamenti europei.
Il volume si focalizza poi sulla recente riforma di cui al D.L. n. 131 del 16 settembre 2024 (c.d. decreto Salva-infrazioni) che ha introdotto “Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi derivanti da atti dell’Unione europea e da procedure di infrazione e pre-infrazione pendenti nei confronti dello Stato italiano” (convertito in Legge n. 166 del 14 novembre 2024).
L’ultima parte contiene un’utile Appendice normativa delle leggi regionali che disciplinano la materia delle concessioni demaniali.
Nella sezione online saranno disponibili i futuri aggiornamenti normativi.
Gli autori:
Stefano Bertuzzi
Avvocato, specializzato in diritto amministrativo, autore e curatore di testi giuridici.
Gianluca Cottarelli
Laureato in Giurisprudenza, ha collaborato con studi legali di ambito nazionale ed internazionale e con Formez PA.
Céline Cusumano
Avvocato, specializzato in professioni legali, Dottore di Ricerca in diritto comparato.
Nicoletta Biagi
Avvocato, collabora nella redazione di testi giuridici in materia di diritto amministrativo.
Il caso: la contestazione dei canoni applicati allo stabilimento
Una società subentrava nella concessione di un’area demaniale marittima sulla quale insisteva uno stabilimento balneare. L’amministrazione comunale richiedeva il pagamento dei canoni relativi a più annualità, calcolati secondo la disciplina introdotta dalla legge finanziaria per il 2007.
La concessionaria contestava gli ordini di introito e chiedeva la restituzione delle somme che riteneva pagate in eccedenza rispetto al canone originariamente concordato.
Sosteneva che la nuova disciplina non si applicava alle concessioni già in corso, che l’incremento violava il legittimo affidamento maturato sulla precedente misura del canone e che gli investimenti eseguiti sul bene avrebbero dovuto incidere sulla valutazione del rapporto concessorio.
La società contestava inoltre la qualificazione delle opere presenti sull’area come pertinenze demaniali e censurava il calcolo fondato sui valori OMI. In particolare, rilevava che l’amministrazione accomunava in una sola categoria commerciale immobili destinati a funzioni diverse, senza considerare le specifiche caratteristiche e destinazioni di ciascuna struttura.
Il Tribunale rigettava le domande. Anche la Corte d’appello respingeva il gravame, ritenendo applicabili i nuovi canoni alle concessioni in corso, corretta la qualificazione delle opere e legittimo l’impiego dei valori medi OMI.
I nuovi canoni si applicano anche alle concessioni già in corso
La Cassazione ha dichiarato inammissibile il primo motivo di ricorso e ha confermato l’orientamento secondo cui la legge n. 296 del 2006 si applica anche alle concessioni demaniali marittime già rilasciate o rinnovate, purché ancora efficaci al momento della sua entrata in vigore.
La Corte ha precisato che la revisione legislativa non ha inciso in modo arbitrario o imprevedibile sui rapporti in corso. L’intervento normativo si è inserito in una più ampia evoluzione della disciplina, diretta a rendere i canoni coerenti con il valore e con la capacità reddituale dei beni pubblici concessi.
La modifica dei criteri di calcolo, quindi, non ha violato il legittimo affidamento del concessionario. Il precedente importo non poteva considerarsi immutabile per l’intera durata del rapporto, soprattutto quando risultava non più proporzionato alla redditività del bene demaniale.
La Cassazione ha escluso anche l’applicabilità dell’art. 1623 c.c. La norma consente la riduzione a equità o la risoluzione per notevole onerosità sopravvenuta derivante da una legge, ma rileva quando l’intervento normativo incide direttamente sulla gestione produttiva, non quando modifica in via generale la disciplina economica del settore.
Rinnovo e proroga producono effetti diversi sulle opere
La Corte ha poi affrontato la distinzione tra proroga e rinnovo della concessione demaniale.
La proroga determina la prosecuzione del rapporto originario, senza soluzione di continuità. In questo caso, la scadenza viene differita e le opere non amovibili realizzate dal concessionario non vengono acquisite allo Stato alla data inizialmente prevista.
Il rinnovo, invece, presuppone che il rapporto precedente sia giunto a scadenza. Esso dà vita a una nuova concessione, distinta da quella ormai esaurita.
La Cassazione ha quindi ribadito che, alla scadenza della concessione originaria, le opere non facilmente amovibili vengono devolute allo Stato ai sensi dell’art. 49 cod. nav. Il successivo rinnovo non rinvia l’effetto traslativo, che si è già prodotto per legge al termine del rapporto precedente.
L’atto amministrativo di incameramento ha natura dichiarativa, perché prende atto di un trasferimento già avvenuto. La Corte ha inoltre richiamato la giurisprudenza europea, secondo cui la cessione gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili, anche in caso di rinnovo, non contrasta con la libertà di stabilimento prevista dall’art. 49 TFUE.
La natura delle pertinenze è un accertamento di fatto
La ricorrente sosteneva che gli immobili presenti sull’area non potevano essere qualificati come pertinenze demaniali e che alcune opere erano state realizzate durante il rapporto concessorio mediante investimenti rilevanti.
La Cassazione ha dichiarato inammissibile questa parte della censura. La Corte d’appello aveva ricostruito la natura e le dimensioni delle opere sulla base dell’intera documentazione disponibile, non soltanto dell’autocertificazione proveniente dalla concessionaria.
La qualificazione delle strutture e la verifica delle relative caratteristiche costituivano accertamenti di merito, non sindacabili in sede di legittimità quando sorretti da una motivazione adeguata.
I valori OMI non possono essere applicati in modo uniforme
Sul calcolo dei canoni, invece, la Cassazione ha ritenuto fondato il secondo motivo.
L’amministrazione aveva inserito tutte le pertinenze demaniali in un’unica categoria commerciale. La Corte ha chiarito che tale metodo non rispetta l’art. 1, comma 251, n. 2, della legge n. 296 del 2006.
La disposizione prevede modalità differenziate di determinazione del canone in funzione della diversa natura delle pertinenze. Non basta quindi considerare l’attività complessivamente esercitata dal concessionario o individuare una destinazione prevalente.
Occorre valutare ciascun immobile in rapporto alla sua effettiva destinazione, distinguendo, per esempio:
- gli spazi destinati alla ristorazione o alla vendita;
- le strutture utilizzate per attività turistico-ricreative;
- gli immobili con funzione terziaria o direzionale;
- i locali destinati alla produzione di beni o servizi.
La Cassazione ha così superato un criterio basato sulla prevalenza dell’attività svolta nello stabilimento e ha ribadito che il valore OMI deve riflettere la specifica natura della singola pertinenza.
La Corte d’appello aveva invece ritenuto sufficiente l’applicazione dei valori medi OMI relativi alla normale valenza turistica dell’area. Tale motivazione non affrontava la diversa destinazione degli immobili e non consentiva di verificare la correttezza del canone applicato a ciascuna struttura.
Esito della decisione e principio affermato
La Cassazione ha accolto parzialmente il secondo motivo di ricorso, ha rigettato il primo e ha dichiarato assorbiti gli altri. Ha quindi cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione.
Il giudice del rinvio dovrà rideterminare il valore delle pertinenze demaniali applicando i valori OMI in modo differenziato, sulla base della loro effettiva connessione con attività commerciali, terziarie, direzionali o produttive e nei limiti delle allegazioni e delle prove offerte dalle parti.
Principio affermato
In tema di concessioni di beni del demanio marittimo, l’art. 1, comma 251, n. 2, della legge n. 296 del 2006 impone di determinare la componente del canone relativa alle pertinenze mediante valori OMI differenziati secondo la natura e la destinazione effettiva di ciascun immobile. Non è consentito ricondurre indistintamente tutte le pertinenze a un’unica categoria commerciale sulla base dell’attività prevalente esercitata dal concessionario.
