Le Sezioni Unite, con la sentenza n. 18658 del 9 giugno 2026, hanno affrontato il tema dell’azione risarcitoria per illegittima privazione della libertà personale dello straniero trattenuto in un C.I.E., oggi C.P.R., chiarendo se il risarcimento presupponga la previa impugnazione del provvedimento di proroga del trattenimento. Per un approfondimento su questi temi, consigliamo il volume “Immigrazione, asilo e cittadinanza”, acquistabile cliccando su Shop Maggioli o su Amazon.
Immigrazione, asilo e cittadinanza
Obiettivo degli autori è quello di cogliere l’articolato e spesso contraddittorio tessuto normativo del diritto dell’immigrazione.
Il volume, nel commento della disciplina, dà conto degli orientamenti giurisprudenziali e delle prassi amministrative, segnalando altresì la dottrina “utile”, perché propositiva di soluzioni interpretative utilizzabili dall’operatore (giudici, avvocati, amministratori, operatori nei diversi servizi).
Il quadro normativo di riferimento di questa nuova edizione è aggiornato da ultimo alla Legge n. 176/2023, di conversione del decreto immigrazione (D.L. n. 133/2023) e al D.lgs n. 152/2023, che attua la Direttiva UE/2021/1883, gli ultimi atti legislativi (ad ora) di una stagione breve ma normativamente convulsa del diritto dell’immigrazione.
Paolo Morozzo della Rocca
Direttore del Dipartimento di Scienze umane e sociali internazionali presso l’Università per stranieri di Perugia.
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Paolo Morozzo della Rocca, Maggioli Editore
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Immigrazione, asilo e cittadinanza
Obiettivo degli autori è quello di cogliere l’articolato e spesso contraddittorio tessuto normativo del diritto dell’immigrazione.
Il volume, nel commento della disciplina, dà conto degli orientamenti giurisprudenziali e delle prassi amministrative, segnalando altresì la dottrina “utile”, perché propositiva di soluzioni interpretative utilizzabili dall’operatore (giudici, avvocati, amministratori, operatori nei diversi servizi).
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Paolo Morozzo della Rocca
Direttore del Dipartimento di Scienze umane e sociali internazionali presso l’Università per stranieri di Perugia.
Il caso
La vicenda riguardava un cittadino straniero destinatario di decreto di espulsione con accompagnamento coattivo alla frontiera. Non essendo possibile procedere nell’immediato all’allontanamento, il Questore disponeva il trattenimento presso un Centro di identificazione ed espulsione.
Il Giudice di pace convalidava inizialmente il trattenimento. Successivamente, su richiesta della Questura, venivano disposte due proroghe della misura. Tali proroghe, tuttavia, venivano adottate senza fissazione dell’udienza camerale, senza audizione dell’interessato e senza effettiva instaurazione del contraddittorio.
Il trattenuto rimaneva nel Centro per un periodo complessivo di 168 giorni. Agiva quindi in giudizio per ottenere il risarcimento del danno non patrimoniale conseguente all’illegittima privazione della libertà personale e alla lesione del diritto di difesa.
Il Tribunale accoglieva la domanda risarcitoria, limitatamente alle prime due proroghe adottate in violazione del contraddittorio, e condannava la Presidenza del Consiglio dei Ministri al pagamento del danno. La Corte d’Appello confermava la decisione, ritenendo esperibile l’azione aquiliana ex art. 2043 c.c. quale rimedio effettivo per la lesione della libertà personale.
Le Amministrazioni proponevano ricorso per cassazione, sostenendo che il danneggiato avrebbe dovuto prima impugnare i provvedimenti di proroga mediante ricorso per cassazione. Solo dopo l’annullamento di tali provvedimenti, secondo questa impostazione, avrebbe potuto chiedere il risarcimento del danno.
La rimessione alle Sezioni Unite
La Terza Sezione Civile, con ordinanza interlocutoria n. 24588 del 5 settembre 2025, ha rimesso la questione alle Sezioni Unite, ritenendola di massima e particolare importanza.
Il nodo interpretativo riguardava la necessità, o meno, del previo esperimento dei rimedi impugnatori contro il provvedimento giurisdizionale assunto come fonte del danno. In particolare, si trattava di stabilire se l’azione risarcitoria per illegittimo trattenimento dello straniero fosse ammissibile anche in assenza di ricorso per cassazione contro il provvedimento di proroga.
La Sezione rimettente ha ricostruito il quadro normativo interno, unionale e convenzionale, richiamando l’art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998, la direttiva rimpatri 2008/115/CE, l’art. 5 CEDU, nonché la giurisprudenza costituzionale, di legittimità, della Corte EDU e della Corte di giustizia.
La questione assumeva rilievo perché il trattenimento dello straniero incide direttamente sulla libertà personale. Di conseguenza, il procedimento di convalida e quello di proroga devono essere assistiti da garanzie effettive, tra cui la partecipazione del difensore, l’audizione dell’interessato e il contraddittorio.
Il trattenimento dello straniero come misura restrittiva della libertà personale
Le Sezioni Unite hanno anzitutto qualificato il trattenimento dello straniero come misura incidente sulla libertà personale.
La misura non ha natura punitiva, né costituisce una sanzione. Essa è funzionale all’esecuzione del decreto di espulsione quando l’allontanamento immediato non sia possibile. Tuttavia, sul piano degli effetti, comporta una restrizione della libertà personale e, per questo, ricade nell’ambito delle garanzie previste dall’art. 13 Cost. e dall’art. 5 CEDU.
La Corte ha precisato che il trattenimento conserva una natura sostanzialmente amministrativa, poiché è collegato all’esecuzione dell’espulsione e al controllo dei flussi migratori. Il controllo giurisdizionale, però, ne costituisce un presidio essenziale di legalità. La convalida e la proroga non sono adempimenti formali, ma titoli necessari perché la restrizione possa dirsi conforme alla Costituzione e alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Contraddittorio e proroga del trattenimento
Un passaggio centrale della sentenza riguarda l’estensione delle garanzie del contraddittorio anche alla proroga del trattenimento.
Le Sezioni Unite hanno ricordato che la proroga non si limita a prolungare automaticamente gli effetti della convalida originaria. Essa costituisce un autonomo titolo di legittimazione della prosecuzione della misura. Per questa ragione deve essere preceduta da un controllo effettivo, partecipato e non meramente cartolare.
La garanzia del contraddittorio non si esaurisce nella fase iniziale della convalida. Deve accompagnare ogni segmento temporale del trattenimento, perché ogni proroga rinnova la compressione della libertà personale.
Ne consegue che la mancata convocazione dell’interessato e del suo difensore, così come l’omessa fissazione dell’udienza, determinano una grave violazione delle garanzie procedurali. Il provvedimento adottato senza contraddittorio perde la propria funzione di presidio di legalità e rende illegittima la prosecuzione della restrizione.
Perché non si applica la responsabilità civile dei magistrati
Le Amministrazioni ricorrenti avevano sostenuto che il danno derivasse da provvedimenti adottati nell’esercizio della funzione giudiziaria. Da ciò facevano discendere la necessità di ricondurre la fattispecie alla legge n. 117 del 1988 sulla responsabilità civile dei magistrati.
Le Sezioni Unite hanno respinto tale impostazione.
Secondo la Corte, la responsabilità non riguarda l’attività del singolo giudice isolatamente considerata. Il vizio del provvedimento di proroga si inserisce in una procedura complessiva, funzionalmente amministrativa, finalizzata all’esecuzione dell’espulsione. Quando il segmento giudiziale è viziato in modo radicale, viene meno il titolo che legittima la restrizione della libertà personale e l’attività dello Stato degrada a privazione arbitraria della libertà.
La responsabilità, quindi, viene imputata allo Stato quale apparato unitario, non al magistrato come singolo funzionario. Per questa ragione non opera la disciplina speciale della legge n. 117 del 1988, che, peraltro, è stata ritenuta dalla giurisprudenza europea non idonea a garantire un rimedio effettivo in caso di illegittima privazione della libertà personale.
Azione risarcitoria e ricorso per cassazione: rimedi autonomi
Il punto decisivo della pronuncia riguarda il rapporto tra ricorso per cassazione contro il provvedimento di proroga e azione risarcitoria.
Le Sezioni Unite hanno escluso che il previo esperimento del rimedio impugnatorio costituisca una condizione di ammissibilità dell’azione risarcitoria. Il ricorso per cassazione e l’azione di risarcimento operano su piani distinti.
Il primo è diretto alla rimozione del provvedimento lesivo e alla verifica della legalità della restrizione ancora in corso. La seconda mira invece alla riparazione del danno già subito a causa dell’illegittima privazione della libertà personale.
Si tratta, dunque, di rimedi autonomi, complementari e concorrenti. Entrambi concorrono alla tutela effettiva della libertà personale, ma non vi è rapporto di pregiudizialità necessaria tra l’uno e l’altro.
Secondo la Corte, subordinare il risarcimento alla previa impugnazione del provvedimento di proroga significherebbe introdurre, per via interpretativa, una condizione di accesso alla tutela non prevista dalla legge. Una simile soluzione comprimerebbe in modo ingiustificato il diritto a un rimedio effettivo, garantito dall’art. 5 CEDU, dall’art. 13 CEDU e dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Il sindacato incidentale del giudice del risarcimento
L’autonomia dell’azione risarcitoria non esclude che il giudice debba valutare la legittimità del provvedimento di proroga.
Le Sezioni Unite hanno chiarito che tale valutazione può e deve essere svolta incidenter tantum, cioè solo ai fini dell’accertamento dei presupposti dell’illecito aquiliano.
Il giudice investito della domanda ex art. 2043 c.c. non annulla il provvedimento di proroga, né esercita una funzione caducatoria. Verifica, invece, se la privazione della libertà sia stata illegittima e se da tale illegittimità siano derivate conseguenze dannose risarcibili.
In questo modo, l’azione risarcitoria mantiene la propria autonomia, ma consente comunque un controllo effettivo sulla legalità della misura, nei limiti necessari a decidere sulla domanda di danno.
Il ruolo dell’inerzia del danneggiato
La Corte non ha escluso in assoluto che l’inerzia del danneggiato possa assumere rilievo.
La mancata proposizione del ricorso per cassazione non incide sull’ammissibilità dell’azione risarcitoria. Tuttavia, in presenza dei relativi presupposti, può rilevare nella fase di liquidazione del danno, secondo la logica dell’art. 1227, comma 2, c.c.
Ciò significa che il giudice può valutare se il danneggiato avrebbe potuto evitare o ridurre le conseguenze pregiudizievoli usando l’ordinaria diligenza. Tale profilo, però, attiene al merito e alla quantificazione del risarcimento, non alla proponibilità dell’azione.
Nel caso concreto, la questione non era stata ritualmente introdotta nel thema decidendum e, pertanto, non è stata esaminata ai fini della decisione.
Esito della decisione e principi affermati dalle Sezioni Unite
Le Sezioni Unite hanno rigettato il ricorso proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero dell’Interno e dalla Questura. Hanno confermato la sentenza della Corte d’Appello, che aveva riconosciuto l’ammissibilità dell’azione risarcitoria ex art. 2043 c.c. per l’illegittima privazione della libertà personale conseguente a proroghe del trattenimento adottate senza contraddittorio.
Di seguito i principi pronunciati:
«L’azione risarcitoria proposta dallo straniero per ottenere la riparazione del danno conseguente all’illegittima privazione della libertà personale, realizzata in forza di un invalido provvedimento di proroga del trattenimento presso il C.I.E. (ora C.P.R.), è ammissibile anche nel caso in cui avverso di esso non siano stati proposti i pertinenti rimedi impugnatori (nella specie, il ricorso per cassazione), essendo autonomi, complementari e concorrenti il rimedio risarcitorio, volto a ottenere la riparazione danno inferto al diritto soggettivo, e quello caducatorio, teso alla rimozione del provvedimento lesivo, convergendo entrambi i rimedi verso l’obiettivo di apprestare una tutela piena ed effettiva della libertà personale».
«Allorché l’azione risarcitoria sia esperita senza aver previamente proposto l’impugnazione del provvedimento causativo della lesione, il sindacato del giudice adito sul provvedimento non impugnato può e deve svolgersi esclusivamente incidenter tantum, in coerenza con la funzione propria dell’azione proposta e, dunque, ai soli fini dell’accertamento dei presupposti dell’illecito aquiliano ai sensi dell’art. 2043 c.c. e delle relative conseguenze dannose».
