Sdemanializzazione e acquisto per usucapione di beni del demanio

in Giuricivile, 2019, 11 (ISSN 2532-201X)

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I beni demaniali sono quelli che, appartenendo allo Stato o ad altro ente pubblico territoriale, sono assoggettati al particolare regime di cui all’art. 822 c.c.

Pur mancando una definizione legislativa, i beni demaniali presentano due caratteristiche fondamentali:

  • a) si tratta sempre di beni immobili o di universalità di beni mobili;
  • b) appartengono a enti pubblici territoriali (Stato, Regioni, Provincie, Comuni).

Nell’ambito della categoria omogenea di beni demaniali, si è soliti distinguere il demanio necessario e demanio accidentale (o eventuale). Nel primo ritroviamo i beni immobili indicati nell’art. 822, comma 1, c.c. (demanio marittimo, idrico, militare), definiti anche demaniali per natura poiché destinati per la loro stessa forma a funzioni riservate allo Stato o alla Regione. Diversamente dai primi, appartengono al demanio accidentale i beni immobili ed universalità di beni mobili elencati nell’art. 822, comma 2, c.c. (demanio stradale, ferroviario, aeronautico, culturale, acquedotti), che possono appartenere a chiunque, ma laddove siano di proprietà dello Stato o di un altro ente pubblico territoriale, sono demaniali.

L’art. 823 c.c. detta il regime giuridico di tali beni, prescrivendo che gli stessi non sono, tra l’altro, suscettibili di acquisto a titolo originario per usucapione da parte di altri soggetti, in quanto non possono formare oggetto di diritti di terzi, se non nei modi e limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano.

In merito, la giurisprudenza amministrativa ha individuato la ratio dell’inusucapibilità dei beni demaniali, specificando che va ricordato che non è ammessa l’usucapione dei beni demaniali, dal momento che tali beni “sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti delle leggi che li riguardano” e che il possesso delle cose di cui non si può acquistare la proprietà non produce alcun effetto. L’usucapione dei beni del demanio artificiale è, infatti, possibile solo dopo la sdemanializzazione.

Sdemanializzazione: definizione ed effetti

La sdemanializzazione consiste nel procedimento di passaggio dei beni del demanio pubblico al patrimonio dello Stato. A norma dell’art. 829 c.c., il decreto di sdemanializzazione, adottato dall’autorità amministrativa, ha natura dichiarativa, con l’effetto di far transitare il bene dalla categoria demaniale a quella di patrimonio indisponibile[1]. Si parla in questo caso di sdemanializzazione espressa poiché, a differenza dei casi di sdemanializzazione tacita o per comportamento concludente, essa si concretizza nell’emanazione di un formale provvedimento di cessazione della demanialità attraverso cui risulta chiara e certa la volontà dell’amministrazione[2]. Il provvedimento, caratterizzato da ampia discrezionalità è sindacabile in sede giurisdizionale solo provando la manifesta irragionevolezza e la manifesta illogicità delle scelte poste in essere[3] dall’amministrazione proprietaria del bene.

Accanto alla sdemanializzazione espressa, giurisprudenza e dottrina hanno riconosciuto l’esistenza di un procedimento di sdemanializzazione tacita, legato al venir meno della destinazione del bene all’uso pubblico mediante atti univoci ed incompatibili con la volontà di conservare tale destinazione, indipendentemente dall’adozione o meno di un atto formale espresso.

È stato precisato, però, che i comportamenti univoci e concludenti, che possono determinare la sdemanializzazione, sono solo quelli dai quali emerga con certezza la rinuncia alla funzione pubblica del bene (Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 1701/2007): conseguentemente, a tal fine, è del tutto insufficiente una situazione di mera inerzia (Cassazione, sez. II, sent. n. 3742/2007); come pure è stato sottolineato che tali comportamenti univoci e concludenti debbano essere coincidenti e incompatibili con la volontà di conservare la destinazione del bene stesso all’uso pubblico.

Tanto più la sdemanializzazione non può desumersi dalla pura e semplice circostanza che il bene non sia adibito, per lungo tempo, all’uso pubblico (in tal senso Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 868/2011; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, sent. n. 332/2012).

Ed ancora, non costituiscono elementi sufficienti a provare in maniera non equivoca la cessazione della destinazione del bene all’uso pubblico il prolungato disuso di un bene demaniale da parte dell’ente pubblico proprietario, ovvero la tolleranza osservata da quest’ultimo di un’occupazione da parte di privati, essendo ancora necessario che tali elementi indiziari siano accompagnati da fatti concludenti e da circostanza tali da non lasciare adito ad altre ipotesi se non quella che l’amministrazione abbia rinunciato al ripristino dell’uso pubblico (Consiglio di Stato, sent. n. 6338/2011).

Rispetto al quadro appena delineato, si deve rilevare che la sdemanializzazione tacita non è applicabile a tutti i beni demaniali: è esclusa riguardo al demanio marittimo, con riferimento al quale, a norma dell’art. 35 cod. nav., è richiesto un espresso e formale provvedimento dell’autorità amministrativa (TAR Lazio, Roma, sez. II, sent. n. 2372/2007; TAR Campania, Salerno sez. II, sent. n. 1043/2006), come pure per i beni del demanio artificiale (Cassazione, Ssz. trib., sent. n. 18345/2007).

Un caso concreto affrontato dalla giurisprudenza

Con atto di citazione il sig. Tizio chiedeva l’accertamento della perdita di demanialità di alcune aree agricole site in Comune di M. e, contestualmente, la declaratoria dell’acquisto del diritto di proprietà per usucapione delle stesse, sostenendo che le aree interessate non avevano caratteristiche di demanialità da 40 anni e che da circa 20 anni egli esercitava il possesso secondo il concetto uti dominus (come se fosse proprio).

Tuttavia, alla luce di quanto rilevato, non essendo intervenuta alcuna dichiarazione espressa di sdemanializzazione da parte dell’ente pubblico territoriale proprietario dei beni oggetto di causa, non può ricavarsi dal mancato uso del bene da parte di quest’ultima la conseguenza che l’ente abbia inteso rinunciare alla natura demaniale dello stesso.

Conseguentemente, la pretesa del privato non può trovare accoglimento poiché, come ampliamento esposto, i beni demaniali, essendo preordinati al soddisfacimento di determinati interessi, in specie quelli della collettività, sono sottoposti ad un regime particolare e come tali non sono sottoposti né sottoponibili ai negozi di diritto privato, tra cui l’usucapione.


[1] Cassazione. sez. II, n. 10817/2009.

[2] Consiglio di Stato, sez. V, n. 6195/2014.

[3] T.A.R. Bologna, sez. II, 13/06/2018, n.489.

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Praticante Avvocato. Laureata in giurisprudenza presso l'Università degli Studi di Trieste con tesi in diritto del lavoro sul "Lavoro Agile: la nuova tipologia organizzativa del lavoro subordinato tra innovazione e nodi irrisolti".

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