Quando una sanzione amministrativa è talmente severa da doversi considerare “sostanzialmente penale”? Con l’ordinanza n. 28122 del 22 ottobre 2025 (clicca qui per scaricare il PDF della decisione), la Seconda Sezione civile della Corte di Cassazione ha affrontato ancora una volta il tema, escludendo i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea sulla natura punitiva delle sanzioni irrogate dalla CONSOB per violazioni dell’art. 94 del Testo Unico della Finanza (TUF).
Il caso: omissione informativa nei prospetti di offerta
L’ordinanza trae origine dall’opposizione proposta da un ex componente del consiglio di amministrazione della Banca Popolare di Vicenza contro una sanzione pecuniaria di 10.000 euro comminata dalla CONSOB per l’omissione, nei prospetti di base relativi alle offerte obbligazionarie 2014 e 2015, di informazioni concernenti i cosiddetti finanziamenti correlati — operazioni attraverso le quali la banca concedeva credito ai soci per l’acquisto di proprie azioni.
La Corte d’appello aveva confermato la legittimità della sanzione, ritenendo sussistente la colpa dell’amministratore anche in assenza di deleghe operative, alla luce degli obblighi di vigilanza e di informazione gravanti su tutti i membri del consiglio.
Nel ricorso per cassazione, il ricorrente — oltre a sollevare questioni di diritto interno — aveva chiesto che la Suprema Corte disponesse il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE alla Corte di Giustizia UE, per verificare la compatibilità del sistema sanzionatorio CONSOB con l’art. 6 della CEDU e con l’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, invocando il diritto a un equo processo e a una buona amministrazione.
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I ricorsi alla corte europea dei diritti dell'uomo
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Andrea Sirotti Gaudenzi
Avvocato e docente universitario. Svolge attività di insegnamento presso vari Atenei e centri di formazione. È responsabile scientifico di alcuni enti, tra cui l’Istituto nazionale per la formazione continua di Roma. Direttore di collane e trattati giuridici, è autore di numerosi volumi, tra cui “Il nuovo diritto d’autore”, “Manuale pratico dei marchi e brevetti”, “Trattato operativo dei contratti d’impresa” e il “Codice della proprietà industriale”.
I suoi articoli vengono pubblicati da diverse testate e fa parte dei comitati scientifici di riviste ed enti.
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Andrea Sirotti Gaudenzi, Maggioli Editore
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La questione del rinvio pregiudiziale e il principio del “diritto chiarito”
La Cassazione ha ritenuto infondata la richiesta di rinvio, chiarendo che non sussistevano i presupposti per sollevare la questione interpretativa davanti alla Corte di Lussemburgo.
Richiamando la sentenza Cilfit (C-283/81) e la successiva Consorzio Italian Management (C-561/19), la Corte ha ricordato che il giudice nazionale di ultima istanza è dispensato dal rinvio quando la questione sia irrilevante, già risolta dalla Corte di Giustizia (acte éclairé), o la norma europea da interpretare sia chiara e univoca (acte clair).
Nel caso di specie, la Seconda Sezione ha ritenuto che la questione fosse già ampiamente chiarita dalla giurisprudenza nazionale ed europea: le sanzioni irrogate dalla CONSOB ai sensi dell’art. 94 TUF, relative a violazioni informative nei prospetti di offerta al pubblico, non hanno natura punitiva, ma amministrativa.
Non sussiste pertanto alcun problema di compatibilità con le garanzie penali della CEDU e della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, che trovano applicazione solo nei procedimenti sanzionatori “sostanzialmente penali”.
La distinzione tra sanzioni amministrative e sanzioni “penali”
La Corte ha ribadito un principio ormai consolidato: non tutte le sanzioni CONSOB hanno carattere punitivo.
Occorre distinguere tra:
-
le sanzioni informative previste dall’art. 94 TUF, che puniscono l’omissione o incompletezza dei prospetti destinati al pubblico, e
-
le sanzioni repressive in materia di abuso di informazioni privilegiate o manipolazione del mercato, ritenute invece “sostanzialmente penali” per intensità, severità e finalità deterrente.
Le prime, come nel caso di specie, perseguono finalità regolatorie e preventive, non punitive; la loro entità economica è contenuta, e non incide su diritti fondamentali della persona.
Da ciò deriva che l’applicazione delle garanzie dell’art. 6 CEDU — diritto al giusto processo e presunzione di innocenza — non è dovuta, trattandosi di un procedimento amministrativo a carattere non repressivo.
Le ragioni dell’esclusione del rinvio alla CGUE
La Cassazione ha osservato che la richiesta di rinvio si fondava su una questione già risolta dalla giurisprudenza di legittimità (tra le altre, Cass. nn. 12031/2022, 4524/2021, 24850/2019 e 17209/2020).
Il consolidato orientamento secondo cui le sanzioni ex art. 94 TUF non hanno natura punitiva esclude la necessità di un nuovo intervento interpretativo della Corte di Giustizia.
Il rinvio pregiudiziale, chiarisce la Corte, non può essere utilizzato come strumento di riesame di orientamenti consolidati o di revisione indiretta del diritto vivente nazionale.
In questo senso, la decisione si pone in linea con la funzione cooperativa del rinvio ex art. 267 TFUE, che non serve a riaprire questioni ormai chiarite, ma a garantire l’uniformità interpretativa del diritto dell’Unione.
Conseguenze pratiche e riflessi sistemici
L’ordinanza ha un impatto rilevante per gli operatori del diritto finanziario e per i destinatari delle sanzioni CONSOB.
- Conferma che, per le violazioni informative dell’art. 94 TUF, non trovano applicazione le garanzie del diritto penale sostanziale e processuale, e che tali sanzioni non possono essere oggetto di una revisione in senso “penalistico”.
- Ne deriva che i ricorsi fondati sull’asserita violazione dell’art. 6 CEDU o dell’art. 41 della Carta UE non sono idonei a fondare un rinvio pregiudiziale, trattandosi di materia già definita in via interpretativa.
- La Corte riafferma così la distinzione strutturale tra illeciti regolamentari (strumenti di vigilanza e tutela del mercato) e illeciti punitivi, garantendo coerenza e prevedibilità nell’applicazione del sistema sanzionatorio finanziario.
