La trasparenza digitale degli appalti e la zona cieca degli affidamenti diretti

La Relazione ANAC 2025 offre lo spunto per una riflessione ampia sul funzionamento del sistema dei contratti pubblici, mettendo in evidenza il rapporto tra digitalizzazione, strumenti di trasparenza e crescente ricorso agli affidamenti diretti. I dati disponibili mostrano un’evoluzione significativa delle piattaforme e delle banche dati, ma al tempo stesso segnalano criticità nella distribuzione dei controlli e nella tracciabilità delle procedure. 

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Il rapporto di lavoro nelle esternalizzazioni e negli appalti di servizi

Il fenomeno delle esternalizzazioni e dei processi di outsourcing rappresenta oggi una delle sfide più complesse per il professionista legale.
In un mercato caratterizzato dalla frammentazione dei cicli produttivi, la distinzione tra trasferimento d’azienda e cambio d’appalto non è solo una questione teorica, ma il fulcro di delicati contenziosi giudiziari e strategie aziendali.
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L’opera affronta con taglio interdisciplinare la responsabilità solidale, le clausole sociali e la gestione dei licenziamenti collettivi, fornendo uno strumento di lavoro e approfondimento per professionisti, studiosi e operatori del diritto.

Claudio Serra,
Avvocato del Foro di Torino, specialista in diritto del lavoro e della previdenza sociale, è dottore di ricerca presso l’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano. È autore di numerose pubblicazioni scientifiche e relatore e moderatore in occasione di vari convegni.

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Il paradosso della digitalizzazione selettiva

La Relazione annuale ANAC per il 2025, presentata alla Camera dei Deputati il 21 aprile 2026 dal Presidente Giuseppe Busià, restituisce un quadro che contiene, al proprio interno, una contraddizione difficile da ignorare.

Da un lato, l’Autorità descrive un sistema di digitalizzazione dei contratti pubblici che ha prodotto risultati oggettivamente significativi:

• le procedure analogiche sono crollate dal 21% all’1% in due anni;
• il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico ha verificato circa 175.000 operatori nel 2025 con oltre quattro milioni di certificazioni rilasciate;
• la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici si è consolidata come perno dell’ecosistema digitale previsto dall’art. 22 del d.Lgs. n. 36/2023.

Dall’altro, la stessa Relazione segnala che nel 2025 gli affidamenti diretti per servizi e forniture hanno rappresentato quasi il 95% delle acquisizioni totali, con un addensamento nella fascia immediatamente sotto la soglia dei 140.000 euro — da 1.549 acquisti nel 2021 a 13.879 nel 2025 — che difficilmente è spiegabile con la sola crescita della domanda pubblica.

Il paradosso è strutturale: l’architettura digitale che ANAC ha costruito — piattaforme, banche dati, strumenti di trasparenza algoritmica, sistemi di qualificazione — è progettata per operare su procedure competitive, dove la tracciabilità è condizione della legittimità. Ma la modalità prevalente di acquisizione è quella che per definizione si sottrae al confronto competitivo e, con esso, alla maggior parte dei presidi informativi che quella architettura garantisce.

Si è costruita, in altri termini, una infrastruttura di trasparenza sofisticata per una porzione minoritaria del mercato, mentre la porzione maggioritaria opera in una fascia procedurale strutturalmente meno esposta al controllo.

L’ecosistema digitale e i suoi confini applicativi

Per comprendere la portata del problema occorre partire dalla logica dell’ecosistema digitale dei contratti pubblici così come delineato dal Codice e implementato da ANAC.

L’art. 22 del d.Lgs. n. 36/2023 colloca la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici al centro di un sistema integrato in cui confluiscono i dati delle piattaforme di approvvigionamento digitale, le informazioni sugli operatori economici, le certificazioni antimafia e contributive, i dati sull’esecuzione dei contratti.

Il FVOE, in particolare, è concepito come strumento di semplificazione e controllo simultanei: l’operatore carica una volta i propri documenti, le stazioni appaltanti li verificano senza richiedere duplicazioni, e l’Autorità mantiene una visione aggregata del mercato.

Questa architettura funziona — e funziona bene, come confermano i dati della Relazione — nelle procedure aperte e negoziate sopra soglia, dove la partecipazione di più operatori rende necessaria e praticabile la verifica sistematica dei requisiti.

Il problema emerge quando si scende nella fascia degli affidamenti diretti: qui la stazione appaltante non è tenuta a pubblicare un bando, non è obbligata a confrontare più offerte, non deve motivare la scelta del contraente con la stessa intensità richiesta nelle procedure competitive.

Il FVOE esiste e resta consultabile, ma la pressione istituzionale a utilizzarlo è strutturalmente inferiore. La tracciabilità dei flussi informativi, che nelle gare aperte è condizione di validità della procedura, negli affidamenti diretti diventa una buona pratica facoltativa.

La Relazione Busià affronta direttamente questo punto quando, nel descrivere le criticità del sistema, segnala che manca ancora l’obbligo per le imprese di dichiarare il titolare effettivo nelle procedure di gara — «condizione minima per conoscere davvero, al di là degli schermi societari, con chi l’amministrazione si sta rapportando».

L’assenza di questo obbligo, già rilevante nelle procedure competitive, diventa particolarmente critica negli affidamenti diretti, dove l’interlocutore viene scelto senza confronto e spesso senza pubblicità preventiva.

La soglia come confine dell’opacità

Il fenomeno dell’addensamento degli acquisti nella fascia immediatamente sotto i 140.000 euro non è una novità, ma i dati della Relazione 2025 ne confermano e amplificano la portata in termini che non consentono letture rassicuranti. Passare da 1.549 a 13.879 acquisti in quella fascia in quattro anni significa che il comportamento amministrativo si è stabilmente orientato verso la soglia come orizzonte operativo, non come eccezione. La soglia, che il legislatore aveva concepito come limite massimo dell’affidamento diretto, è diventata nella prassi il punto di riferimento attorno al quale si organizza la domanda pubblica.

Le ragioni di questo fenomeno sono molteplici e non tutte riconducibili a intento elusivo. La semplificazione procedurale che l’affidamento diretto garantisce è reale e legittima: riduce i tempi, diminuisce il carico amministrativo, consente alla stazione appaltante di rispondere con maggiore rapidità a esigenze contingenti.

Il problema non è nella soglia in sé, ma nella sua funzione sistemica: quando la quasi totalità degli acquisti converge sotto quella soglia, il risultato non è la semplificazione dell’eccezione ma la generalizzazione dell’opacità.

La Relazione lo dice con una franchezza che merita di essere ripresa integralmente nel suo senso: dietro la prassi degli affidamenti diretti sistematici si annidano «sprechi, opportunismi, frazionamenti artificiosi, talvolta perfino infiltrazioni criminali», e in questo contesto «gli amministratori onesti restano più esposti a pressioni indebite, non potendo più opporre, sotto tale soglia, la necessità di un confronto competitivo».

Il punto è politicamente e giuridicamente rilevante: la soglia non protegge solo l’operatore economico dalla discrezionalità arbitraria della stazione appaltante; protegge anche il funzionario onesto dalla pressione indebita. Quando quella soglia viene sistematicamente elusa, si indebolisce simultaneamente la tutela del mercato e quella dell’integrità dell’amministrazione.

Il Correttivo e le occasioni mancate

Il d.Lgs. n. 209/2024 — il c.d. Correttivo al Codice — rappresentava l’occasione per intervenire su alcune delle distorsioni più evidenti del sistema. La Relazione riconosce che l’intervento ha rafforzato il quadro regolatorio su alcuni aspetti, ma registra al contempo che ha «lasciato aperte faglie insidiose», la più evidente delle quali è proprio l’esplosione degli affidamenti diretti per servizi e forniture, consulenze incluse, che il Correttivo non ha arginato.

Tre profili meritano attenzione specifica.

• Il primo riguarda la qualificazione degli operatori economici: la sua abrogazione, operata dal Correttivo, ha privato il sistema di uno strumento che avrebbe potuto orientare il mercato verso qualità e capacità realizzativa, e che nelle procedure dirette avrebbe avuto una funzione di filtro particolarmente preziosa proprio per la scarsa esposizione al confronto competitivo.
• Il secondo profilo riguarda l’eliminazione della verifica preventiva per gli affidamenti in house, che la Relazione segnala come «fondamentale per evitare distorsioni del mercato e contenziosi»: anche qui, la semplificazione ha ridotto un presidio senza sostituirlo con strumenti equivalenti.
• Il terzo profilo riguarda i Collegi consultivi tecnici, il cui operato — rilevante sui bilanci pubblici — resta «in un cono d’ombra» quanto a composizione, compensi e decisioni, nonostante l’impatto istituzionale dell’istituto.

Il filo che collega questi tre profili è lo stesso che attraversa il fenomeno degli affidamenti diretti: la semplificazione è stata perseguita sottraendo presidi, non costruendone di nuovi e più efficaci. La digitalizzazione, in questo senso, non ha compensato la riduzione dei controlli amministrativi tradizionali — li ha in parte sostituiti nelle procedure competitive, ma non ha raggiunto la fascia in cui la riduzione dei presidi è stata più significativa.

Trasparenza algoritmica e opacità procedurale: una tensione irrisolta

La Relazione Busià dedica un passaggio significativo alla questione della trasparenza algoritmica, inquadrandola come «nuova missione sistemica» dell’Autorità: se l’intelligenza artificiale diventa la lente attraverso cui le amministrazioni leggono il mondo, la conoscibilità non può limitarsi ai dati ma deve estendersi ai meccanismi che li interpretano. È una posizione dottrinalmente solida, che si inserisce nel dibattito europeo sull’AI Act e sui requisiti di trasparenza per i sistemi ad alto rischio utilizzati nelle decisioni pubbliche.

Ma c’è una tensione irrisolta tra questa ambizione e il dato empirico degli affidamenti diretti. La trasparenza algoritmica presuppone che esistano algoritmi da rendere trasparenti: sistemi che processano dati, selezionano offerte, valutano requisiti.

Nelle procedure competitive digitali, questa presupposizione regge. Negli affidamenti diretti, la decisione viene spesso adottata con modalità che non passano attraverso piattaforme digitali strutturate, che non lasciano tracce algoritmiche verificabili, che si esauriscono in un contatto diretto tra stazione appaltante e operatore scelto.

Non c’è algoritmo da rendere trasparente perché non c’è algoritmo: c’è una scelta discrezionale che avviene fuori dalla portata degli strumenti di trasparenza che l’Autorità sta costruendo.

Questo non significa che la trasparenza algoritmica sia irrilevante o mal posta come obiettivo. Significa che essa opera su un segmento del mercato — quello delle procedure competitive digitalizzate — che rappresenta una minoranza degli acquisti pubblici. Il segmento maggioritario si sottrae strutturalmente a quella forma di controllo, non perché sia illegale farlo, ma perché la soglia normativa lo consente e la prassi amministrativa lo ha normalizzato.

Il principio di risultato e la sua applicazione asimmetrica

L’art. 1 del d.Lgs. n. 36/2023 ha introdotto il principio di risultato come criterio interpretativo e applicativo di primaria importanza nell’intero sistema dei contratti pubblici. La sua funzione è quella di orientare le stazioni appaltanti verso l’efficacia sostanziale della scelta contrattuale, non verso la mera conformità formale della procedura. La Relazione richiama questo principio quando osserva che «nei contratti pubblici non basta correre, bisogna costruire qualità: programmare, progettare e realizzare bene».

Il principio di risultato, applicato coerentemente, dovrebbe condurre verso procedure più aperte e competitive, non verso l’affidamento diretto come modalità prevalente: chi viene scelto senza confronto competitivo, rileva la Relazione, «non sempre è il più rapido, raramente è il migliore». Ma nella prassi il principio viene evocato prevalentemente per giustificare la velocità procedurale — cioè per legittimare l’affidamento diretto come scelta efficiente — piuttosto che per valutare la qualità del contraente selezionato e dell’esecuzione che ne consegue.

Si produce così un’applicazione asimmetrica del principio: esso opera come strumento di semplificazione nella fase di scelta del contraente, ma non viene poi utilizzato per misurare se quella scelta ha effettivamente prodotto il risultato atteso. La Relazione segnala che ANAC sta lavorando a soluzioni basate sui propri dati per misurare «in modo oggettivo le capacità operative delle imprese ed i tempi di realizzazione», ma si tratta ancora di un cantiere aperto, la cui operatività dipende da scelte normative e tecniche non ancora definite.

Verso una trasparenza che raggiunga la soglia

Il quadro che emerge dalla combinazione tra i dati della Relazione annuale ANAC 2025 e l’analisi delle criticità normative del sistema suggerisce che il problema non è la mancanza di strumenti di trasparenza, ma la loro distribuzione asimmetrica nel mercato dei contratti pubblici. Gli strumenti ci sono — e sono buoni — ma operano su una porzione del mercato che non è quella dominante.

Una risposta sistemica richiederebbe di intervenire su almeno tre livelli.

• Sul piano normativo, l’introduzione dell’obbligo di dichiarazione del titolare effettivo anche nelle procedure dirette rappresenterebbe un minimo indispensabile, così come il ripensamento dei meccanismi di qualificazione degli operatori in una forma compatibile con la semplificazione procedurale.
• Sul piano dell’architettura informatica, l’integrazione delle banche dati ANAC con gli strumenti di monitoraggio degli affidamenti diretti — oggi strutturalmente meno tracciati rispetto alle procedure competitive — consentirebbe di estendere la visibilità dell’Autorità a quella fascia di mercato che attualmente sfugge al controllo sistematico.
• Sul piano culturale e applicativo, il principio di risultato dovrebbe essere declinato non solo come criterio di velocità nella scelta del contraente, ma come parametro di valutazione ex post della qualità dell’esecuzione, con conseguenze sulla qualificazione della stazione appaltante e sulla reputazione dell’operatore.

La Relazione Busià chiude con un richiamo alla necessità che le istituzioni pubbliche operino «con disciplina ed onore», traducendo la discrezionalità in responsabilità. È un richiamo giusto e necessario. Ma la responsabilità ha bisogno di strumenti: e finché quasi 14.000 acquisti l’anno si concentrano in una fascia in cui la scelta del contraente avviene senza che nessuno debba spiegare perché è il migliore, quegli strumenti raggiungono solo una parte del problema.