Con l’ordinanza n. 25048/2026 la I° Sezione Civile della Suprema Corte respinge il ricorso del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili contro il Comune di Milano, affermando che la gratuità dell’accesso alle banche dati pubbliche tra amministrazioni, prevista dall’art. 50 del Codice dell’amministrazione digitale e dall’art. 43, comma 4, del d.P.R. n. 445/2000, si estende anche agli strumenti tecnologici indispensabili per la consultazione, e non può essere aggirata qualificando l’accesso come “servizio” autonomamente remunerabile.
Il caso: oltre 8 milioni pagati per consultare la banca dati
La controversia origina da un ricorso ex art. 702-bis c.p.c. con cui il Comune di Milano ha convenuto in giudizio, innanzi al Tribunale di Milano, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, chiedendo che fosse accertato il proprio diritto ad accedere e consultare gratuitamente la banca dati della Motorizzazione civile a decorrere dal 1° gennaio 2006, con conseguente condanna dell’Amministrazione statale alla restituzione della somma di 8.328.651,74 euro, versata a titolo di canoni di abbonamento e corrispettivi per il servizio di consultazione. A fondamento della domanda il Comune sosteneva che la normativa sopravvenuta a partire dall’anno 2000 avesse introdotto, in favore delle P.A., un principio generale di gratuità nell’accesso alle banche dati detenute da altre amministrazioni.
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Lucilla Nigro, 2026, Apogeo Education - Maggioli Editore
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Lucilla Nigro
Autrice di formulari giuridici, unitamente al padre avv. Benito Nigro, dall’anno 1990. Avvocato cassazionista, Mediatore civile e Giudice ausiliario presso la Corte di Appello di Napoli, sino al dicembre 2022, è attualmente Giudice di pace in Agropoli.
Il Tribunale di Milano, con ordinanza del 24 dicembre 2018, aveva rigettato integralmente la domanda, ritenendo che le somme fossero state corrisposte in esecuzione di una convenzione validamente stipulata tra le parti (sottoscritta il 7 dicembre 2005) e che il rapporto continuasse a essere regolato dal d.P.R. n. 634/1994, disciplina speciale della Motorizzazione civile.
Il Comune ha proposto appello, chiedendo anche l’accertamento della nullità, ai sensi degli artt. 1339 e 1418, comma 2, c.c., delle clausole della convenzione che prevedevano l’onerosità del servizio. La Corte d’appello di Milano, con sentenza n. 291/2021, ha accolto parzialmente il gravame: ha riconosciuto la sussistenza del principio di gratuità delle consultazioni tra pubbliche amministrazioni, ma ha escluso il diritto alla ripetizione delle somme già versate, ritenendo che tale principio non impedisse alle parti di regolare diversamente, in via convenzionale, i propri rapporti.
Contro tale decisione il Ministero ha proposto ricorso per cassazione affidato a un unico motivo; il Comune di Milano ha resistito con controricorso e ha proposto ricorso incidentale, anch’esso affidato a un unico motivo, relativo alla decorrenza del diritto riconosciuto.
Il dato è gratis, ma il servizio può essere a pagamento?
Con l’unico motivo di ricorso, il Ministero ha denunciato la violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 634/1994, degli artt. 48 e 50 del d.lgs. n. 82/2005 (Codice dell’amministrazione digitale, CAD), dell’art. 25, comma 2, della l. n. 340/2000 e dell’art. 43, comma 4, del d.P.R. n. 445/2000.
Secondo la difesa erariale, il d.P.R. n. 634/1994 dovrebbe ritenersi tuttora vigente, in quanto disciplina speciale non espressamente abrogata e compatibile con la normativa primaria successiva; da ciò discenderebbe la legittima onerosità della fornitura dei dati tramite la piattaforma informatica della Motorizzazione.
L’hub dell’argomentazione ministeriale risiedeva in una distinzione concettuale tra il dato in sé, che il Ministero non contestava dovesse circolare gratuitamente tra amministrazioni pubbliche, e il servizio necessario alla sua fornitura, ossia l’accesso alla piattaforma informatica.
Secondo il ricorrente, le norme richiamate vieterebbero soltanto la “valorizzazione a fini economici” del dato, ma non impedirebbero all’amministrazione titolare della banca dati di ottenere un corrispettivo per l’uso delle tecnologie dell’informazione che ne consentono la fruizione e la riutilizzazione: in altri termini, un principio di gratuità del dato, ma non del servizio.
La Cassazione: non si può far pagare il servizio per aggirare la gratuità
La Cassazione ha respinto il motivo, ricostruendo analiticamente la stratificazione normativa in materia.
Già l’art. 1 del d.P.R. n. 634/1994 prevede la gratuità delle informazioni per gli organi costituzionali, giurisdizionali e le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, riferendosi, secondo la Corte, alle informazioni “nella loro pienezza”, senza alcuna base normativa per distinguere il dato dall’accesso alla piattaforma necessaria per acquisirlo.
Questa impostazione trova conferma, e viene poi ampliata anche ai Comuni, dall’art. 25 della l. n. 340/2000 (accesso gratuito ai dati contenuti in pubblici registri) e soprattutto dall’art. 50 del CAD, disposizione che la Corte definisce “centrale” nella ricostruzione della trama normativa: essa impone che qualunque dato trattato da una pubblica amministrazione sia reso fruibile e riutilizzabile dalle altre amministrazioni, quando necessario ai rispettivi compiti istituzionali, “senza oneri a carico di quest’ultima”.
Per la Cassazione, la nozione di “fruizione e riutilizzazione” implica la concreta messa a disposizione tanto del dato quanto degli strumenti necessari al suo utilizzo: diversamente, il principio di gratuità risulterebbe “agevolmente eludibile” imponendo corrispettivi sugli strumenti indispensabili alla fruizione.
Analogo principio si ricava dall’art. 43, comma 4, del d.P.R. n. 445/2000, che impone alle amministrazioni certificanti di consentire, senza oneri, la consultazione telematica dei propri archivi da parte delle amministrazioni procedenti. La Corte esclude infine rilevanza, in questo contesto tra pubbliche amministrazioni, sia all’art. 402, comma 9, del d.P.R. n. 495/1992 sia alla l. n. 241/1990, in quanto disposizioni dettate per i rapporti con i privati.
Art. 97 Cost. e CAD: perché la gratuità riguarda l’intero accesso
La Suprema Corte aggancia la propria conclusione anche all’art. 97 Cost., richiamando il precedente della Corte costituzionale n. 139/2018 sulla necessità di una “comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei” tra i sistemi informatici della P.A. L’obbligo di rendere accessibili senza oneri i dati necessari alle funzioni istituzionali di ulteriori amministrazioni risponde, secondo l’ordinanza, all’esigenza di evitare duplicazioni di attività istruttorie e irragionevoli aggravi di costo, oltre che a scongiurare una mera “movimentazione di risorse economiche” interna al sistema pubblico priva di reale beneficio per l’interesse generale.
Da tale iter argomentativo la Cassazione ha enunciato il seguente principio di diritto:
In tema di accesso ai dati detenuti dalle pubbliche amministrazioni, il principio di gratuità della circolazione delle informazioni necessarie allo svolgimento delle funzioni istituzionali, desumibile dagli artt. 43, comma 4, del d.P.R. n. 445/2000 e 50 del d.lgs. n. 82/2005, impedisce che l’amministrazione titolare del dato assoggetti ad oneri economici l’amministrazione richiedente, neppure qualificando come servizio autonomo gli strumenti informatici e le modalità tecniche indispensabili per la consultazione e la fruizione delle informazioni.
Sulla base di tale principio, la Corte ha ritenuto che la sentenza d’appello vi si fosse correttamente attenuta, giudicando irrilevante la distinzione tra dato e banca dati prospettata dal Ministero.
Come finisce il giudizio: respinti entrambi i ricorsi
Il Comune di Milano aveva proposto ricorso incidentale lamentando la violazione dell’art. 59 della l. n. 69/2009 e dell’art. 11, comma 2, della l. n. 104/2010, sostenendo che la Corte d’appello avesse errato nel fissare la decorrenza del diritto all’accesso gratuito senza considerare un giudizio parallelo instaurato davanti al giudice amministrativo sulla medesima res litigiosa.
La Cassazione ha respinto anche questo motivo, rilevando che esso non si confrontava con l’effettiva ratio decidendi della sentenza impugnata, fondata sulla natura non perentoria delle disposizioni richiamate e sulla conseguente validità delle convenzioni stipulate tra le parti, e si risolveva, piuttosto, in una diversa ricostruzione della vicenda fattuale, come tale estranea ai limiti del giudizio di legittimità.
La Suprema Corte ha rigettato sia il ricorso principale del Ministero sia il ricorso incidentale del Comune di Milano, compensando integralmente le spese del giudizio di legittimità in ragione della reciproca soccombenza, e dando atto della sussistenza dei presupposti per il versamento del doppio contributo unificato a carico di entrambe le parti ricorrenti, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002.
