L’ordinanza interlocutoria della Prima Sezione civile della Corte di cassazione del 9 luglio 2026 (n. 22990) affronta uno dei temi più controversi del diritto dei contratti pubblici e della contabilità degli enti locali: il rapporto tra nullità del contratto stipulato con la pubblica amministrazione, azione generale di arricchimento senza causa e disciplina speciale di cui all’art. 191, comma 4, del TUEL.
La vicenda trae origine dall’esecuzione di un servizio pubblico protrattosi nel tempo mediante successive proroghe deliberate dalla giunta comunale dopo la scadenza del contratto originario, senza tuttavia la stipulazione di nuovi accordi in forma scritta.
Muovendo da tale fattispecie, la Corte rileva l’esistenza di un profondo contrasto giurisprudenziale circa l’individuazione del soggetto tenuto a rispondere delle prestazioni eseguite: da un lato, l’orientamento che attribuisce la responsabilità direttamente all’amministratore o al funzionario che abbia consentito la prestazione; dall’altro, la più recente ricostruzione che riconosce la persistenza dell’azione di arricchimento nei confronti dell’ente locale anche in presenza di un contratto nullo per difetto di forma.
L’ordinanza assume pertanto un rilevante valore sistematico, poiché impone una rimeditazione dei rapporti tra legalità finanziaria, forma del contratto pubblico, tutela dell’affidamento del contraente privato e divieto di arricchimento senza causa della P.A.
La vicenda all’origine dell’ordinanza: la gestione del servizio oltre la scadenza del contratto e il problema delle proroghe prive di forma scritta
La controversia esaminata dalla Corte di cassazione prende avvio da un rapporto contrattuale instaurato tra il Comune di Amalfi e una cooperativa cui era stato affidato lo svolgimento di un servizio pubblico. Il contratto originario, stipulato in forma scritta il 19 giugno 1997, aveva una durata determinata e prevedeva la cessazione del rapporto al 31 dicembre 1998, con la possibilità per l’amministrazione di richiedere, entro limiti temporali predeterminati, la prosecuzione del servizio alle medesime condizioni economiche.
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Alla scadenza del rapporto, il Comune esercitava formalmente la disdetta prevista dal contratto. Nonostante ciò, il servizio continuava ad essere svolto dalla cooperativa per effetto di successive deliberazioni della giunta comunale che disponevano la prosecuzione dell’attività. Tali proroghe, tuttavia, non venivano accompagnate dalla stipulazione di nuovi contratti in forma scritta, requisito che la consolidata giurisprudenza considera indispensabile per la validità dei contratti della pubblica amministrazione.
Proprio questo elemento costituisce il nucleo della controversia. Da un lato, la cooperativa sosteneva di avere continuato a svolgere il servizio nell’interesse dell’ente locale, consentendo al Comune di beneficiare delle relative prestazioni; dall’altro, l’assenza di un valido titolo contrattuale successivo alla scadenza del rapporto originario rendeva problematico individuare il fondamento giuridico della pretesa economica avanzata nei confronti dell’amministrazione.
Particolarmente significativa è la circostanza, valorizzata dalla società ricorrente, secondo cui tutte le deliberazioni adottate dalla giunta comunale risultavano corredate dall’attestazione della copertura finanziaria e dall’indicazione delle risorse di bilancio destinate al pagamento del servizio. La cooperativa ha infatti sostenuto che la presenza dell’impegno di spesa e della relativa copertura contabile escludesse l’applicazione del meccanismo previsto dall’art. 191, comma 4, TUEL, il quale trasferisce il rapporto obbligatorio direttamente in capo all’amministratore o al funzionario che abbia consentito l’acquisizione di beni o servizi in violazione delle regole di contabilità pubblica.
La Corte d’appello di Salerno, confermando la decisione di primo grado, aveva invece ritenuto inammissibile l’azione di arricchimento proposta nei confronti del Comune, osservando che la mancanza di un contratto validamente stipulato rendeva operativa la disciplina speciale dettata dall’art. 191 TUEL e imponeva al privato di agire direttamente nei confronti dei funzionari o degli amministratori responsabili.
Investita del ricorso della cooperativa, la Cassazione ha tuttavia rilevato che la questione non presenta soluzioni univoche nella propria giurisprudenza. L’ordinanza interlocutoria evidenzia infatti l’esistenza di due opposte linee interpretative:
- una tradizionale, che considera decisiva la nullità del contratto e individua nel funzionario l’unico soggetto passivamente legittimato;
- l’altra, più recente, che attribuisce rilievo centrale alla presenza dell’impegno di spesa e ammette l’azione di arricchimento nei confronti dell’ente locale anche in presenza di un contratto nullo per difetto di forma.
È proprio la rilevanza sistemica di tale contrasto ad avere indotto la Corte a rinviare la causa alla pubblica udienza per una più approfondita riflessione nomofilattica.
La ricostruzione tradizionale: il difetto di forma come fattore di imputazione della responsabilità al funzionario
Una prima linea interpretativa, per lungo tempo prevalente nella giurisprudenza di legittimità, muove dall’assunto che la nullità del contratto stipulato con l’ente locale per difetto della forma scritta ad substantiam impedisca la nascita di qualsiasi rapporto obbligatorio nei confronti dell’amministrazione. In questa prospettiva, la mancanza del contratto non rappresenta un semplice vizio del titolo negoziale, ma determina la radicale impossibilità di riferire all’ente gli effetti dell’attività svolta dal privato.
L’art. 191, comma 4, TUEL viene allora interpretato come norma speciale di imputazione della responsabilità patrimoniale. L’acquisizione di beni o servizi al di fuori del procedimento legale di spesa produce la costituzione di un rapporto diretto tra il fornitore e l’amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione. Ne deriva che l’azione di arricchimento senza causa nei confronti dell’ente diviene inammissibile per difetto del requisito della sussidiarietà richiesto dall’art. 2042 c.c., essendo il privato titolare di un rimedio alternativo nei confronti del soggetto pubblico agente.
Alla base di questa impostazione vi è una lettura rigorosa del principio di legalità finanziaria. L’ordinamento non potrebbe consentire che l’ente venga gravato degli effetti economici di attività poste in essere in violazione delle regole di contabilità pubblica e delle prescrizioni formali relative alla conclusione del contratto. La responsabilità personale del funzionario assumerebbe quindi una funzione non soltanto riparatoria, ma anche deterrente e di garanzia dell’equilibrio finanziario degli enti locali.
La criticità principale di tale ricostruzione consiste tuttavia nella difficoltà di spiegare perché la sanzione debba operare anche nelle ipotesi in cui l’ente abbia effettivamente beneficiato della prestazione e vi sia stata una preventiva copertura finanziaria della spesa. Proprio tale profilo costituisce l’origine del contrasto oggi registrato dalla Corte.
La teoria della centralità dell’impegno di spesa
Una seconda impostazione, progressivamente emersa nella giurisprudenza più recente, attribuisce rilievo decisivo non già alla validità del contratto, bensì alla presenza o assenza dell’impegno contabile registrato sul bilancio dell’ente.
Secondo questa lettura, la ratio dell’art. 191 TUEL è essenzialmente contabile. La norma sarebbe destinata a impedire che l’ente assuma obbligazioni prive di copertura finanziaria e non a disciplinare le conseguenze dell’invalidità negoziale in quanto tale. Ne consegue che il meccanismo di sostituzione personale previsto dal comma 4 dovrebbe operare esclusivamente quando la procedura di spesa sia stata avviata senza l’indispensabile impegno contabile.
Qualora, invece, l’ente abbia regolarmente stanziato le risorse necessarie e registrato l’impegno sul capitolo di bilancio competente, la successiva invalidità del contratto non potrebbe travolgere il collegamento sostanziale tra prestazione ricevuta e amministrazione beneficiaria. Il problema si sposterebbe allora sul piano della mancanza del titolo negoziale, lasciando spazio ai rimedi restitutori o all’azione generale di arricchimento ex art. 2041 c.c. contro l’ente arricchito.
La forza sistematica di questa tesi risiede nella netta distinzione tra due piani concettualmente diversi: da un lato la validità del contratto; dall’altro il rispetto delle regole di contabilità pubblica. Confondere i due ambiti determinerebbe una indebita sovrapposizione tra disciplina civilistica della nullità e disciplina contabile della spesa pubblica.
La teoria del titolo negoziale quale presupposto del subentro ex lege
L’orientamento accolto dalle più recenti decisioni del 2024 muove da una diversa premessa dogmatica. L’art. 191, comma 4, TUEL viene interpretato come una forma di successione legale nel rapporto obbligatorio, destinata a operare soltanto in presenza di un valido titolo negoziale.
Secondo questa impostazione, il rapporto diretto tra fornitore e funzionario presuppone necessariamente l’esistenza di un contratto valido dal quale derivi il diritto alla controprestazione. Se il contratto è nullo per difetto di forma, viene meno il presupposto stesso sul quale la legge costruisce il meccanismo sostitutivo.
La nullità negoziale impedirebbe quindi l’operatività dell’art. 191, comma 4, TUEL. In tale situazione il privato non potrebbe agire contro il funzionario, perché mancherebbe qualunque titolo obbligatorio da trasferire. L’unico rimedio residuo sarebbe l’azione generale di arricchimento senza causa nei confronti dell’ente che abbia tratto utilità dalla prestazione.
Questa ricostruzione valorizza la natura eccezionale del meccanismo previsto dal TUEL e si fonda su una rigorosa concezione del rapporto tra validità del contratto e imputazione delle obbligazioni. Il funzionario non diventerebbe debitore in luogo dell’ente, bensì subentrerebbe ex lege in una obbligazione già validamente formata. Se tale obbligazione non è mai sorta, non vi sarebbe alcuno spazio per la sostituzione.
Le tre fattispecie sistematizzate dalla Corte
Alla luce di questa tripartizione dottrinale, l’ordinanza individua tre diversi scenari applicativi.
a) Contratto nullo ma con impegno di spesa
Secondo l’orientamento più recente, il privato potrebbe agire direttamente contro il Comune mediante l’azione di arricchimento. L’invalidità del contratto impedirebbe infatti il subentro del funzionario, mentre la presenza della copertura finanziaria escluderebbe l’operatività della responsabilità speciale prevista dall’art. 191 TUEL.
b) Contratto valido ma senza impegno di spesa
In questa ipotesi opererebbe pienamente l’art. 191, comma 4, TUEL. Il rapporto obbligatorio sorgerebbe direttamente nei confronti dell’amministratore o del funzionario che abbia consentito la prestazione.
c) Contratto nullo e assenza di impegno di spesa
Si tratta della fattispecie più controversa. L’orientamento tradizionale ritiene responsabile il funzionario; quello più recente considera invece ancora esperibile l’azione di arricchimento contro l’ente, ritenendo impossibile la sostituzione ex lege in assenza di un valido titolo negoziale.
Considerazioni conclusive
L’ordinanza interlocutoria della Prima Sezione civile costituisce un passaggio particolarmente significativo nel percorso di sistemazione dei rapporti tra diritto dei contratti pubblici, contabilità degli enti locali e rimedi restitutori di diritto comune. Più che una semplice presa d’atto dell’esistenza di un contrasto giurisprudenziale, il provvedimento evidenzia l’emersione di due differenti concezioni del rapporto tra legalità finanziaria e tutela del contraente privato che abbia eseguito una prestazione in favore dell’amministrazione in assenza di un valido titolo negoziale.
Da un lato, l’orientamento tradizionale valorizza la funzione di garanzia dell’art. 191, comma 4, TUEL, attribuendo rilievo preponderante alla necessità di preservare gli equilibri di bilancio e di responsabilizzare gli amministratori e i funzionari che abbiano consentito l’acquisizione di beni e servizi al di fuori delle procedure previste dall’ordinamento. In tale prospettiva, la sostituzione ex lege del funzionario all’ente rappresenta uno strumento di tutela della finanza pubblica e di rafforzamento del principio di legalità contabile.
Dall’altro lato, il più recente indirizzo interpretativo sembra orientato a circoscrivere l’ambito applicativo della responsabilità personale del funzionario alle sole ipotesi tipicamente previste dal legislatore, ossia ai casi caratterizzati dall’assenza dell’impegno di spesa e della copertura finanziaria. In questa diversa prospettiva, la nullità del contratto per difetto di forma non sarebbe sufficiente a trasferire automaticamente il debito sul funzionario, soprattutto quando l’ente abbia effettivamente beneficiato della prestazione e abbia previamente stanziato le risorse necessarie per remunerarla.
La soluzione che la Corte sarà chiamata ad adottare assume pertanto una portata che trascende il caso concreto. Dalla definizione del contrasto dipenderà infatti non solo l’individuazione del soggetto passivamente legittimato nelle controversie concernenti rapporti negoziali invalidi con gli enti locali, ma anche la stessa configurazione dei rapporti tra invalidità contrattuale, arricchimento senza causa e responsabilità degli agenti pubblici.
Sotto un profilo sistematico, appare particolarmente persuasiva la tesi che distingue il piano della validità del contratto da quello dell’osservanza delle regole contabili. La funzione dell’art. 191 TUEL sembra infatti essere quella di impedire l’assunzione di obbligazioni prive di copertura finanziaria, non quella di disciplinare le conseguenze civilistiche della nullità del contratto. Laddove la spesa sia stata regolarmente prevista e impegnata in bilancio, ma il rapporto risulti invalido per difetto di forma, il ricorso all’azione generale di arricchimento sembra maggiormente coerente con il principio che impedisce all’amministrazione di trattenere senza corrispettivo l’utilità derivante da una prestazione effettivamente ricevuta.
In definitiva, la questione sottoposta alla pubblica udienza pone il problema del corretto bilanciamento tra due esigenze entrambe meritevoli di tutela: da un lato, la salvaguardia della legalità finanziaria e del procedimento di spesa pubblica; dall’altro, il divieto di arricchimento senza causa e la tutela dell’affidamento del privato che abbia operato nell’interesse dell’amministrazione. Proprio dalla composizione di tale tensione dipenderà l’assetto futuro di un settore nel quale si intrecciano profili civilistici, contabili e pubblicistici, destinati a incidere profondamente sulla gestione dei rapporti contrattuali degli enti locali.
