Con il presente contributo ci occupiamo del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, con specifico riferimento alle domande di restituzione di somme corrisposte nell’ambito dei rapporti tra enti pubblici e strutture sanitarie.
La vicenda esaminata dalle Sezioni Unite, con l’ordinanza n. 29613/2025, trae origine da un’azione di ripetizione dell’indebito proposta da un’azienda sanitaria locale nei confronti di una struttura residenziale, al fine di ottenere la restituzione di somme corrisposte a titolo di compartecipazione alla spesa per le rette di pazienti non autosufficienti.
La questione centrale concerne l’individuazione del giudice munito di giurisdizione su tale domanda restitutoria.
La giurisdizione tra il giudice ordinario ed il giudice amministrativo
È noto che il giudice ordinario è il giudice naturale dei diritti soggettivi, mentre il giudice amministrativo è, in via generale, il giudice degli interessi legittimi, salva l’ipotesi di giurisdizione esclusiva.
Consiglio: il “Formulario commentato del nuovo processo civile”, di Lucilla Nigro, acquistabile cliccando su Shop Maggioli o su Amazon, offre un supporto utile per gestire ogni fase del contenzioso civile.
Formulario commentato del nuovo processo civile
Giunto all’VIII edizione, il Formulario commentato del nuovo processo civile rappresenta uno strumento operativo indispensabile per il professionista che deve affrontare il processo civile alla luce delle più recenti riforme.
Il volume è aggiornato al Decreto Giustizia (D.L. 117/2025, conv. in L. 148/2025) e ai correttivi Cartabia e mediazione, e tiene conto della giurisprudenza più recente e delle principali innovazioni in materia di rito, digitalizzazione e strumenti alternativi di risoluzione delle controversie.
L’opera raccoglie oltre 200 formule, ciascuna corredata da:
• riferimento normativo puntuale,
• commento operativo,
• indicazione dei termini e delle scadenze,
• preclusioni processuali,
• massime giurisprudenziali di riferimento.
Un supporto concreto per impostare correttamente la strategia difensiva e redigere atti completi, aggiornati e conformi alle nuove regole del processo civile.
Contenuti principali
Il formulario copre in modo sistematico tutte le fasi e i procedimenti del processo civile, tra cui:
• parti e difensori, mediazione e negoziazione assistita;
• giudizio di primo grado davanti al tribunale e al giudice di pace;
• appello, ricorso per Cassazione e altre impugnazioni;
• controversie di lavoro;
• precetto ed esecuzione, opposizioni all’esecuzione;
• procedimento di ingiunzione, sfratto e finita locazione;
• procedimenti cautelari e procedimento semplificato di cognizione;
• procedimenti possessori;
• separazione, divorzio e cumulo delle domande;
• arbitrato e trasferimento del contenzioso in sede arbitrale.
Punti di forza
• Aggiornamento normativo e giurisprudenziale costante
• Impostazione pratico-operativa, pensata per l’attività quotidiana dello studio
• Formulari commentati e immediatamente utilizzabili
• Schemi chiari per orientarsi tra riti, termini e adempimenti
• Formulario online personalizzabile, incluso con l’acquisto
Autrice
Lucilla Nigro
Autrice di formulari giuridici, unitamente al padre avv. Benito Nigro, dall’anno 1990. Avvocato cassazionista, Mediatore civile e Giudice ausiliario presso la Corte di Appello di Napoli, sino al dicembre 2022, è attualmente Giudice di pace in Agropoli.
Leggi descrizione
Lucilla Nigro, 2026, Apogeo Education - Maggioli Editore
94.00 €
89.30 €
Formulario commentato del nuovo processo civile
Giunto all’VIII edizione, il Formulario commentato del nuovo processo civile rappresenta uno strumento operativo indispensabile per il professionista che deve affrontare il processo civile alla luce delle più recenti riforme.
Il volume è aggiornato al Decreto Giustizia (D.L. 117/2025, conv. in L. 148/2025) e ai correttivi Cartabia e mediazione, e tiene conto della giurisprudenza più recente e delle principali innovazioni in materia di rito, digitalizzazione e strumenti alternativi di risoluzione delle controversie.
L’opera raccoglie oltre 200 formule, ciascuna corredata da:
• riferimento normativo puntuale,
• commento operativo,
• indicazione dei termini e delle scadenze,
• preclusioni processuali,
• massime giurisprudenziali di riferimento.
Un supporto concreto per impostare correttamente la strategia difensiva e redigere atti completi, aggiornati e conformi alle nuove regole del processo civile.
Contenuti principali
Il formulario copre in modo sistematico tutte le fasi e i procedimenti del processo civile, tra cui:
• parti e difensori, mediazione e negoziazione assistita;
• giudizio di primo grado davanti al tribunale e al giudice di pace;
• appello, ricorso per Cassazione e altre impugnazioni;
• controversie di lavoro;
• precetto ed esecuzione, opposizioni all’esecuzione;
• procedimento di ingiunzione, sfratto e finita locazione;
• procedimenti cautelari e procedimento semplificato di cognizione;
• procedimenti possessori;
• separazione, divorzio e cumulo delle domande;
• arbitrato e trasferimento del contenzioso in sede arbitrale.
Punti di forza
• Aggiornamento normativo e giurisprudenziale costante
• Impostazione pratico-operativa, pensata per l’attività quotidiana dello studio
• Formulari commentati e immediatamente utilizzabili
• Schemi chiari per orientarsi tra riti, termini e adempimenti
• Formulario online personalizzabile, incluso con l’acquisto
Autrice
Lucilla Nigro
Autrice di formulari giuridici, unitamente al padre avv. Benito Nigro, dall’anno 1990. Avvocato cassazionista, Mediatore civile e Giudice ausiliario presso la Corte di Appello di Napoli, sino al dicembre 2022, è attualmente Giudice di pace in Agropoli.
Nel tempo, il criterio di riparto della giurisdizione si è progressivamente evoluto, abbandonando schemi fondati sulla distinzione tra carenza ed esercizio del potere, per approdare a un criterio sostanziale, incentrato sulla natura della posizione giuridica dedotta in giudizio.
In tale prospettiva, assume rilievo decisivo il cosiddetto petitum sostanziale, come costantemente affermato dalla giurisprudenza di legittimità (tra le molte, Cass., Sez. Un., 31 luglio 2018, n. 20350; Cass., Sez. Un., 7 settembre 2018, n. 21928).
Il caso concreto esaminato dalle Sezioni Unite
Nel caso sottoposto all’esame delle Sezioni Unite, l’ASL di Brindisi aveva convenuto in giudizio una società privata, titolare di una struttura sanitaria, per ottenere l’accertamento dell’illegittimità dei pagamenti eseguiti in suo favore e la conseguente restituzione delle somme indebitamente percepite. L’azienda sanitaria sosteneva che la struttura gestisse una RSA, ossia una residenza sociale assistenziale per anziani, e non una RSSA, con la conseguenza che, secondo la disciplina regionale pugliese, essa non potesse accedere all’accreditamento con la ASL per l’assegnazione delle quote di spesa relative all’assistenza sanitaria.
La domanda si fondava, quindi, sull’assunto che i pagamenti eseguiti fossero privi di titolo, in ragione dell’assenza delle condizioni legittimanti la compartecipazione alla spesa. Tanto il Tribunale quanto la Corte d’appello avevano tuttavia declinato la giurisdizione del giudice ordinario, ritenendo che la controversia coinvolgesse la verifica del corretto esercizio del potere pubblicistico in materia di organizzazione del sistema socio-sanitario.
Le Sezioni Unite hanno invece escluso tale ricostruzione. Hanno osservato che la domanda proposta non investiva il sindacato sull’esercizio di poteri autoritativi, ma mirava esclusivamente all’accertamento dell’insussistenza di un’obbligazione patrimoniale, ossia del diritto della struttura a percepire le somme corrisposte dall’ASL. In questa prospettiva, la controversia si configurava come una domanda di ripetizione dell’indebito, da qualificare alla luce del petitum sostanziale e della natura del rapporto dedotto in giudizio.
La domanda di restituzione di somme non dovute: vale il criterio del petitum sostanziale
La proposizione di una domanda di restituzione nei confronti della pubblica amministrazione non implica automaticamente la giurisdizione del giudice amministrativo.
Le Sezioni Unite ribadiscono che il criterio determinante è rappresentato dal petitum sostanziale, che deve essere individuato alla luce della causa petendi, ossia della natura della posizione giuridica dedotta, come desumibile dai fatti allegati (Cass., Sez. Un., 10 novembre 2025, n. 29613).
Nel caso esaminato, la domanda era volta all’accertamento dell’insussistenza dell’obbligo di pagamento e alla conseguente restituzione di somme ritenute indebitamente corrisposte.
Tale pretesa è stata qualificata come diritto di credito, non implicante, di per sé, il sindacato sull’esercizio di poteri autoritativi, atteso che la debenza delle somme dipendeva dall’applicazione di un parametro normativo e non dall’esercizio di discrezionalità amministrativa (Cass., Sez. Un., 10 novembre 2025, n. 29613).
Ne consegue che la controversia presenta natura meramente patrimoniale, con conseguente devoluzione alla giurisdizione del giudice ordinario.
L’orientamento giurisprudenziale
In materia, è consolidato l’orientamento secondo cui la giurisdizione deve essere determinata con riferimento al petitum sostanziale, da identificarsi non solo in funzione della pronuncia richiesta, ma anche della causa petendi (Cass., Sez. Un., 3 novembre 2016, n. 22233).
In particolare, le Sezioni Unite hanno più volte chiarito che le controversie aventi ad oggetto pretese creditorie nei confronti della pubblica amministrazione rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, quando non sia in discussione l’esercizio di poteri autoritativi (Cass., Sez. Un., 10 novembre 2025, n. 29613).
Resta ferma, tuttavia, la necessità di verificare, caso per caso, se la domanda implichi un sindacato diretto sull’attività amministrativa.
Il principio sancito dalle Sezioni Unite con la pronuncia in esame
Le Sezioni Unite, facendo applicazione dei principi sopra richiamati, hanno affermato la giurisdizione del giudice ordinario (Cass., Sez. Un., 10 novembre 2025, n. 29613).
La domanda proposta dall’azienda sanitaria era infatti finalizzata a ottenere la restituzione di somme indebitamente corrisposte, sul presupposto dell’assenza delle condizioni legittimanti la compartecipazione alla spesa.
La controversia non implicava alcuna valutazione in ordine all’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali, ma richiedeva unicamente l’accertamento della sussistenza di un’obbligazione patrimoniale.
In tale prospettiva, le eventuali difese della controparte, fondate su atti amministrativi, rilevano esclusivamente ai fini del merito e non incidono sul riparto di giurisdizione, che deve essere determinato con riferimento alla domanda attorea (Cass., Sez. Un., 10 novembre 2025, n. 29613).
Anche per la domanda di rimborso delle somme anticipate vale il criterio del petitum sostanziale
Analoga conclusione è stata raggiunta dalle Sezioni Unite con riferimento alle controversie aventi ad oggetto il rimborso delle somme anticipate da un ente locale per il ricovero di soggetti non autosufficienti.
In tali ipotesi, il diritto al rimborso trova la propria fonte direttamente nella legge e si configura come diritto soggettivo di credito.
Anche in questo caso, il giudizio non involge il sindacato sull’esercizio di poteri amministrativi, ma concerne esclusivamente la verifica della sussistenza dei presupposti normativi del credito.
Di conseguenza, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario, in quanto la controversia ha contenuto meramente patrimoniale (Cass., Sez. Un., 12 aprile 2024, n. 9952).
Conclusioni
Alla luce delle considerazioni svolte, può affermarsi che il criterio del petitum sostanziale rappresenta il parametro decisivo per il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo.
Tuttavia, tale criterio richiede una verifica in concreto della natura della domanda proposta.
In particolare, le domande di ripetizione dell’indebito o di rimborso di somme rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario quando hanno ad oggetto diritti di credito e non implicano il sindacato sull’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali della pubblica amministrazione, come chiarito dalle Sezioni Unite nelle pronunce n. 29613/2025 e n. 9952/2024.
Diversamente, qualora la pretesa restitutoria si fondi sull’illegittimità di un provvedimento amministrativo o richieda una valutazione dell’esercizio del potere pubblico, la giurisdizione può spettare al giudice amministrativo.
