Danno all’immagine da assenteismo fraudolento dopo la Legge Foti

La sentenza della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Sicilia (n. 46/2026), affronta il tema della responsabilità amministrativa per danno all’immagine derivante da assenteismo fraudolento, ribadendo la natura speciale e autonoma della fattispecie prevista dall’art. 55‑quinquies D.lgs. 165/2001.

Il Collegio esclude l’applicazione della pregiudiziale penale e del meccanismo sospensivo della prescrizione previsto dal lodo Bernardo, affermando che l’azione contabile è esercitabile anche in assenza di giudicato penale. Alla luce della novella introdotta dalla legge n. 1/2026, la Corte individua il dies a quo della prescrizione nella data di verificazione e immediata scoperta del fatto, dichiarando prescritto il diritto al risarcimento.

La decisione inaugura l’orientamento che distingue nettamente la disciplina generale del danno all’immagine da quella speciale in materia di assenteismo pubblico dopo l’entrata in vigore della Legge Foti.

L’ assenteismo accertato in flagranza e l’azione per danno all’immagine

La vicenda trae origine dalla condotta di un dipendente del Comune di Termini Imerese, sorpreso il 7 febbraio 2018 ad attestare fraudolentemente la propria presenza in servizio mediante l’alterazione del sistema di rilevazione delle presenze, in un contesto di più ampio fenomeno di assenteismo diffuso all’interno dell’ente. L’episodio – documentato tramite strumenti di videosorveglianza e pedinamenti – conduceva all’arresto in flagranza e alla successiva condanna penale definitiva per il reato di cui all’art. 55‑quinquies, co. 1, D.lgs. 165/2001.

La Procura regionale della Corte dei conti agiva nel 2025 per ottenere la condanna del dipendente al risarcimento del danno all’immagine in favore dell’amministrazione comunale, quantificato in euro 5.000, rilevando l’ampia eco mediatica della vicenda e il disvalore oggettivo e soggettivo della condotta.

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La difesa del convenuto, nel costituirsi, eccepiva tuttavia la prescrizione quinquennale dell’azione erariale, assumendo l’inapplicabilità della sospensione prevista dal lodo Bernardo, trattandosi di fattispecie speciale che non presuppone la formazione del giudicato penale. La questione si poneva come punto centrale del giudizio.

Il quadro normativo: dalla legge Brunetta alla sentenza della Corte costituzionale n. 61/2020

La Sezione siciliana ricostruisce in modo puntuale l’evoluzione della disciplina. Con la legge Brunetta (L. 15/2009 e D.lgs. 150/2009), il legislatore introduce una specifica obbligazione risarcitoria in caso di falsa attestazione della presenza in servizio, tipizzando per la prima volta il danno all’immagine derivante da condotte di assenteismo, accanto alle responsabilità penale e disciplinare.

La fattispecie trova collocazione nell’art. 55‑quinquies, co. 2, D.lgs. 165/2001, che non richiama alcuna pregiudiziale penale quale condizione di procedibilità. Successivamente, il D.lgs. 116/2016 introduce nell’art. 55‑quater, co. 3‑quater, un ulteriore modulo speciale, con termini acceleratori e una presunzione minima del danno.

La declaratoria di illegittimità costituzionale del danno all’immagine “speciale”

Quest’ultimo impianto è però colpito dalla sentenza n. 61/2020 della Corte costituzionale che interviene sul comma 3‑quater dell’art. 55‑quater del D.lgs. 165/2001 (introdotto dal D.lgs. 116/2016), dichiarando l’illegittimità costituzionale del secondo, terzo e quarto periodo per eccesso di delega ai sensi dell’art. 76 Cost., poiché la legge delega (l. 124/2015) non conteneva una previsione puntuale che abilitasse il Governo a introdurre un nuovo e unitario modulo di responsabilità per danno all’immagine con termini processuali vincolanti e una presunzione legale minima di quantificazione.

La Consulta, pur essendo investita della sola presunzione (quarto periodo), estende lo scrutinio anche ai periodi precedenti, in quanto elementi inscindibili della medesima fattispecie speciale, sì da travolgerla nelle sue componenti strutturali oltre che nella parte sanzionatoria‑quantitativa.

L’effetto della pronuncia della Corte Costituzionale

L’effetto pratico della pronuncia è duplice.

• In primo luogo, viene caducata la presunzione legale sul minimum del danno all’immagine (sei mensilità dell’ultimo trattamento economico), ritenuta non sorretta da adeguata base nella delega e, dunque, lesiva della riserva di legge e della coerenza del sistema della responsabilità amministrativa.
• In secondo luogo, risultano espunti anche i termini acceleratori per la notificazione dell’invito a dedurre e per l’atto di citazione, parimenti privi di fondamento nella legge delega.
• Rimane, invece, in vita il primo periodo del comma 3‑quater, che impone la segnalazione alla Procura contabile entro 20 giorni dall’avvio del procedimento disciplinare, poiché tale obbligo ha natura meramente ordinatoria‑organizzativa e non integra il nucleo sostanziale della fattispecie sanzionatoria censurata.

Gli effetti della sentenza n. 61/2020 sulla fattispecie speciale di danno all’immagine

La Corte, così operando, non riassorbe la fattispecie dell’assenteismo fraudolento nel paradigma generale del danno all’immagine costruito dal lodo Bernardo (art. 17, co. 30‑ter, D.L. 78/2009), ma ripristina l’assetto anteriore alla novella del 2016‑2017 quanto alle condizioni di procedibilità e alle regole di quantificazione, senza incidere sull’art. 55‑quinquies, co. 2, che resta la sede naturale dell’obbligazione risarcitoria per il danno all’immagine da falsa attestazione di presenza.

In altri termini, la declaratoria di incostituzionalità non fa venir meno la specialità della fattispecie ex art. 55‑quinquies, né introduce in via mediata alcuna pregiudiziale penale o sospensione della prescrizione, che sono invece connotati propri del modello generale riferito ai delitti contro la P.A. delineato dal lodo Bernardo. Tale conclusione è ripresa espressamente dalla Sezione siciliana e agganciata al successivo consolidamento giurisprudenziale delle Sezioni d’appello.

La tecnica decisoria della Consulta e il ritorno al regime speciale

Sul piano metodologico, la Consulta adotta una decisione “espansiva”: accertato che il comma 3-quater era stato trasformato in un autonomo “micro-sistema” privo di base nella legge delega, la Corte ha annullato non solo la presunzione quantitativa, ma anche le regole procedurali collegate, per riportare la disciplina entro i limiti della delega e della tassatività della responsabilità amministrativa. La sopravvivenza del primo periodo ribadisce, per converso, la legittimità di interventi di coordinamento inter‑istituzionale (segnalazioni), estranei alla materia della responsabilità e, dunque, non esorbitanti dalla delega.

Da ciò discende, per la vicenda in esame, che la base normativa operativa rimane l’art. 55‑quinquies, co. 2 (come novellato nel 2017 nel rinvio all’art. 55‑quater), privo di condizioni di procedibilità ancorate al giudicato penale e, dunque, insensibile alla sospensione della prescrizione prevista per il danno all’immagine “generale”. È su questo snodo che la Sezione siciliana fonda la declaratoria di prescrizione: ricondotta la fattispecie al regime speciale, la decorrenza del termine quinquennale si muove secondo la regola ordinaria dell’art. 1, co. 2, l. 20/1994 (come modificato dalla l. 1/2026), senza “schermi” sospensivi mutuati dal lodo Bernardo.

La specialità della disciplina dell’assenteismo e la non applicabilità del lodo Bernardo

La parte più delicata della pronuncia riguarda la qualificazione della fattispecie di danno all’immagine derivante da assenteismo fraudolento quale regime speciale rispetto al modello generale delineato dal c.d. lodo Bernardo (art. 17, co. 30‑ter, D.L. 78/2009). La Sezione siciliana si allinea alla giurisprudenza di appello più recente, ribadendo che l’art. 55‑quinquies, co. 2, del D.lgs. 165/2001 mantiene una autonomia strutturale e funzionale che non è stata scalfita né dalle novelle del 2016‑2017 né dalla successiva declaratoria di incostituzionalità della Corte costituzionale n. 61/2020.

L’autonomia della responsabilità amministrativa dal giudizio penale

Nella motivazione, il Collegio sottolinea come la formula normativa “ferme la responsabilità penale e disciplinare” deponga in modo univoco per l’indipendenza dell’obbligazione risarcitoria rispetto all’accertamento penale. La responsabilità amministrativa assume quindi un contenuto diretto e immediato, fondato sulla violazione dei doveri d’ufficio e sull’offesa al prestigio dell’amministrazione, senza necessità che il disvalore penale della condotta sia consacrato in un giudicato.

La Corte, richiamando un ampio blocco di precedenti di merito e di appello, evidenzia che la disciplina speciale introdotta dal legislatore del 2009 ha costruito un micro‑sistema in cui la tipizzazione dell’illecito (falsa attestazione della presenza in servizio) giustifica un trattamento autonomo e derogatorio. Ciò vale sia sul piano della procedibilità dell’azione risarcitoria sia sul piano della decorrenza e sospensione della prescrizione. Ne discende che non opera la condizione del previo giudicato penale prevista dal lodo Bernardo per i delitti contro la P.A., né trova applicazione la correlata sospensione del termine prescrizionale fino alla conclusione del procedimento penale.

La perdurante specialità del danno all’immagine da assenteismo

Si tratta di un’affermazione di particolare rilievo sistematico: la Corte non solo conferma la lettura tradizionale della norma ma chiarisce definitivamente che la sentenza n. 61/2020 non ha riportato l’istituto nell’alveo del regime ordinario. Il venir meno della parte più innovativa del comma 3‑quater dell’art. 55‑quater non ha infatti inciso sul nucleo duro della disciplina speciale di cui all’art. 55‑quinquies, che continua a operare come norma lex specialis derogat generali.

Questa conclusione ha implicazioni dirette sull’inquadramento del danno all’immagine da assenteismo: esso resta una fattispecie tipica, autonoma e non riconducibile al modello generale dei reati contro la P.A., preservando la sua peculiarità e il suo regime proprio, incentrato sulla necessità di elevare il contrasto all’assenteismo a obiettivo prioritario della legislazione sul pubblico impiego.

La decorrenza della prescrizione quinquennale alla luce della legge n. 1/2026 e l’inapplicabilità della sospensione prevista per il danno all’immagine “generale”

La Corte affronta quindi la questione della prescrizione del diritto al risarcimento, nodo decisivo dell’intero giudizio. La modifica introdotta dalla legge n. 1/2026 (c.d. legge Foti) all’art. 1, co. 2, L. 20/1994 rafforza un principio che la Sezione siciliana applica con rigore: il termine quinquennale decorre dalla data di verificazione del fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l’amministrazione o la Procura contabile ne acquisiscono conoscenza. Tale criterio è derogato solo nell’ipotesi di occultamento doloso, elemento che nella fattispecie non ricorre.

Nel caso di specie, la Corte individua il dies a quo nella data dell’8 febbraio 2018, giorno in cui il Comune di Termini Imerese venne a conoscenza della condotta illecita tramite articoli di stampa e comunicazioni successive delle autorità giudiziarie. L’evento lesivo – la falsa attestazione in servizio – era pertanto immediatamente conoscibile dall’amministrazione.

Sulla base dell’interpretazione specialistica dell’art. 55‑quinquies precedentemente ricostruita, la Corte ribadisce che non opera la sospensione prevista dall’art. 17, co. 30‑ter, D.L. 78/2009. Tale sospensione, infatti, presuppone che l’azione contabile sia subordinata al giudicato penale: condizione non richiesta dal modello speciale dell’assenteismo fraudolento. L’azione erariale, pertanto, è esercitabile sin da subito, senza alcuna sospensione legale del decorso del termine prescrizionale.

La notifica dell’invito a dedurre, avvenuta il 4 giugno 2025, interviene quando il termine quinquennale risulta già decorso, non essendo stati compiuti atti interruttivi né potendo operare alcuna sospensione. Ne deriva la dichiarazione di intervenuta prescrizione dell’azione risarcitoria, con conseguente rigetto della domanda della Procura regionale.

La pronuncia ha un peso interpretativo significativo: chiarisce come la riforma del 2026 abbia consolidato un paradigma oggettivo di decorrenza della prescrizione, svincolato dalla conoscenza del danno e difficilmente derogabile in assenza di occultamento doloso. Tale rigidità impone alle Procure contabili di adottare un modello di gestione delle segnalazioni più tempestivo e di maggiore vigilanza sulle fattispecie di lesione dell’immagine, soprattutto quando, come nelle ipotesi di assenteismo in flagranza, la conoscibilità del fatto è immediata e incontestabile.

Conclusioni: una conferma della specialità e un monito sulle tempistiche dell’azione erariale

La decisione della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Sicilia, si colloca nel solco della giurisprudenza che valorizza la specialità del danno all’immagine da assenteismo fraudolento, distinto dal modello generale del lodo Bernardo. Tale impostazione preserva l’autonomia dell’art. 55‑quinquies, che non richiede il previo giudicato penale e non beneficia della sospensione della prescrizione. La massima ricavabile è, pertanto, la seguente:

“Nel danno all’immagine da assenteismo fraudolento ex art. 55‑quinquies D.lgs. 165/2001, la Corte dei conti ribadisce la natura speciale e autonoma della fattispecie rispetto allo schema generale delineato dal c.d. lodo Bernardo (art. 17, co. 30‑ter, D.L. 78/2009), con la conseguenza che, ai fini della proponibilità dell’azione risarcitoria, non rileva la condizione del previo giudicato penale, né opera la sospensione della prescrizione fino alla conclusione del processo penale. Ne deriva che il termine quinquennale decorre dalla verificazione e scoperta del fatto lesivo, determinando, nel caso concreto, la prescrizione del diritto azionato dalla Procura contabile.”

La sentenza assume particolare rilievo nella fase post‑riforma della L. 1/2026, la quale ha reso ancora più rigoroso il criterio di decorrenza della prescrizione, ancorandolo alla mera verificazione del fatto lesivo. Ne emerge un chiaro monito alle amministrazioni e alle Procure contabili: l’azione erariale per danno all’immagine deve essere esercitata con tempestività, soprattutto nelle ipotesi – come quella in esame – in cui la diffusione mediatica di condotte illecite consente la immediata conoscenza del fatto.

La pronuncia contribuisce così a delineare un quadro stabile nell’applicazione del danno all’immagine in materia di assenteismo, rafforzando la distinzione – teorica e operativa – rispetto al paradigma generale dei reati contro la P.A. e consolidando un modello di responsabilità coerente con la ratio preventiva e repressiva delle riforme Brunetta.