Trattenimento richiedenti protezione internazionale: conformità con la direttiva UE 2013/33/UE?

Le Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione, con ordinanza interlocutoria n. 3563 dell’8 febbraio 2024, hanno deciso di porre una questione pregiudiziale alla CGUE (art.267 TFUE) a seguito dei ricorsi presentati dal Ministero dell’Interno contro i decreti emessi dal Tribunale di Catania relativi al trattenimento alla frontiera secondo l’articolo 6-bis del decreto legislativo n. 142 del 2015.
La questione pregiudiziale verte sulla compatibilità degli articoli 8 e 9 della direttiva 2013/33/UE, che riguarda le norme sull’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, con una legge nazionale che propone una garanzia finanziaria come alternativa al trattenimento del richiedente.
In particolare, i giudici ermellini chiedono se questa legge nazionale, che stabilisce un importo fisso per la garanzia senza considerare la situazione personale del richiedente la protezione e senza permettere l’intervento di terzi per fornire la garanzia, violi gli obblighi imposti dalla direttiva dell’Unione europea.

Corte di Cassazione, sez. un. civ. ord. interlocutoria n. 3563 del 08-02-2024

La questione

Il caso riguarda il trattenimento deciso dal Questore della Provincia di Ragusa nei confronti di un richiedente la protezione internazionale, il quale è entrato nel territorio nazionale dalla frontiera di Lampedusa. Nonostante provenisse da un paese considerato sicuro, come definito dall’articolo 2-bis del decreto legislativo n. 25 del 2008, quest’ultimo ha presentato una richiesta di protezione internazionale nella zona di transito della provincia di Ragusa. Tuttavia, il provvedimento del Questore ha giustificato il trattenimento di quest’ultimo sostenendo che il richiedente non avesse fornito un documento di identità valido né avesse garantito dal punto di vista finanziario in conformità delle disposizioni ministeriali. Di conseguenza, è stato ordinato il suo trattenimento per un periodo di 28 giorni presso le strutture di Ragusa, in base a quanto previsto dall’articolo 6-bis del d.lgs.  n. 142/2015.
Tuttavia, il Tribunale di Catania non ha convalidato tale provvedimento di trattenimento.
Prima di tutto, il giudice di prime cure ha chiarito che il trattenimento non può avvenire solo per esaminare la domanda (relativa alla richiesta di protezione internazione) presentata, in conformità con l’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 142 del 2015 e l’articolo 8 della direttiva 2013/33/UE. In secondo luogo, ha evidenziato che il trattenimento costituisce una misura eccezionale che influisce sulla libertà personale, garantita dall’articolo 13 Cost. il Tribunale ha altresì fatto riferimento alla sentenza della Corte di Giustizia UE del 14 maggio 2020, che ha stabilito che il trattenimento di un richiedente protezione internazionale non può essere giustificato solo dalla sua incapacità di provvedere a sé e alle proprie necessità e deve essere preceduto da una decisione motivata che valuti la proporzionalità di tale misura.
Necessita sempre ricordare l’obbligo del giudice nazionale di non applicare la normativa nazionale che contrasta con il diritto unionale. Inoltre, il giudice di prime cure ha evidenziato come nel provvedimento di trattenimento mancasse di una motivazione adeguata e di una valutazione individuale circa la necessità di protezione del richiedente.  Inoltre, è da considerare che la garanzia finanziaria prevista dall’art. 6-bis del d.lgs. n. 142 del 2015 non può essere vista come un’alternativa al trattenimento, ma piuttosto come un requisito amministrativo imposto al richiedente prima di poter beneficiare dei diritti conferiti dalla direttiva 2013/33/UE.
Infine, il tribunale ha ritenuto la non conformità del decreto del Ministero dell’Interno del 14 settembre 2023 agli articoli 8 e 9 della direttiva 2013/33/UE, secondo l’interpretazione data dalla Corte di Giustizia UE, poiché impone al richiedente di fornire una garanzia finanziaria di importo specifico e in un’unica soluzione, senza considerare le sue specifiche circostanze individuali[1].

I motivi del ricorso in Cassazione

Nel caso di specie, il Ministero dell’Interno e il Questore della Provincia di Ragusa, hanno presentato un ricorso per cassazione articolato in nove motivi, con una richiesta preliminare di rimessione alle Sezioni Unite.
Nel primo motivo del ricorso, i ricorrenti sollevano la presunta violazione dell’art. 8 della direttiva 2013/33/UE. Si argomenta che il decreto emesso dal Tribunale di Catania potrebbe essere in contrasto con la lettera c) di tale norma, poiché tale disposizione consente espressamente il trattenimento del richiedente asilo quando necessario per verificare il suo diritto di ingresso nel territorio nazionale o dell’Unione Europea. Tuttavia, nel caso specifico, il richiedente si è presentato alla frontiera senza documenti di identità, proveniva da un paese considerato sicuro e non si trovava in una situazione di particolare vulnerabilità soggettiva.
Nel secondo motivo, i ricorrenti affermano che l’articolo 6-bis ha introdotto un’ipotesi di trattenimento non automatico, finalizzato a verificare il diritto del richiedente ad entrare nel territorio dello Stato, prevista nei casi di procedimento accelerato alla frontiera, senza imporre ulteriori condizioni. Tale forma di trattenimento, secondo i ricorrenti, contempla la possibilità della garanzia finanziaria come misura alternativa, ma rimane subordinata a una valutazione soggettiva caso per caso da parte dell’autorità amministrativa, al fine di garantire il rispetto dei principi di necessità e proporzionalità della misura.
Il terzo motivo del ricorso lamenta la presunta mancanza di motivazione nel decreto del Tribunale di Catania. Il quarto e il quinto motivo sollevano questioni relative alla presunta violazione di diverse norme nazionali ed europee, riguardanti il trattenimento dei richiedenti asilo provenienti da Paesi considerati sicuri. Gli ultimi quattro motivi del ricorso affrontano l’erronea affermazione della non applicabilità della procedura accelerata per l’esame della domanda di protezione internazionale.

Le argomentazioni della Corte

L’ammissibilità del ricorso affonda le radici nella disposizione contenuta nell’ultimo periodo del quarto comma dell’art. 6-bis del d.lgs. n. 142 del 2015, il quale richiama l’applicabilità dell’art. 6, co. 5. Quest’ultima disposizione stabilisce la possibilità di proporre ricorso per cassazione contro i decreti di convalida e di proroga. Visto che il trattenimento dello straniero coinvolge la sfera della libertà personale, i relativi provvedimenti sono sempre soggetti a ricorso in Cassazione per violazione di legge ai sensi dell’articolo 111, comma 7, Cost.
La necessità di sollevare una questione pregiudiziale degli articoli 8 e 9 della direttiva 2013/33/UE deriva anche dalla valutazione preliminare dei motivi del ricorso del Ministero dell’Interno e del Questore della Provincia di Ragusa concernenti la presunta non applicabilità della procedura accelerata ai sensi dell’art. 28-bis del decreto legislativo n. 25/2008 e degli articoli 31, 33 e 43 della direttiva 2013/32/UE.
L’art. 6-bis del d.lgs. 142/2015 ha introdotto una nuova ipotesi di trattenimento, delineandone i presupposti applicativi. Questa misura si applica al di fuori dei casi contemplati dall’articolo 6, commi 2 e 3-bis del d.lgs. n. 142/2015, che prevedono situazioni in cui il trattenimento è prioritario. Inoltre, essa si applica durante la procedura in frontiera di cui all’articolo 28-bis, comma 2, lettere b) e b-bis), del d.lgs. n. 25/2008, ovvero nei casi di domande di protezione internazionale presentate direttamente alla frontiera o nelle zone di transito[2]. Il trattenimento perdura fino alla decisione dell’istanza di sospensione e non può superare il tempo necessario per lo svolgimento della procedura. La convalida comporta il trattenimento nel centro per un massimo di quattro settimane, senza possibilità di proroga.
Per quanto riguarda le condizioni della nuova forma di trattenimento degli stranieri durante la procedura in frontiera, l’articolo 6-bis stabilisce che tale trattenimento può essere ordinato esclusivamente per accertare il diritto dell’individuo ad entrare nel territorio dello Stato. Questo avviene nel caso in cui il richiedente non abbia presentato un passaporto valido o un altro documento equipollente, o quando non abbia fornito apposita garanzia finanziaria.[3]
È importante notare che l’articolo 6-bis è stato introdotto all’interno del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, tramite il decreto legislativo n. 20/2023, convertito in legge. Questo decreto legislativo 142/2015 rappresenta l’attuazione delle direttive 2013/33/UE e 2013/32/UE, che riguardano rispettivamente le norme sull’accoglienza dei richiedenti asilo e le procedure per il riconoscimento e la revoca dello status di protezione internazionale. La Corte è quindi chiamata a garantire il rispetto e l’applicazione del diritto dell’Unione Europea all’interno dell’ordinamento italiano.
Sotto questo profilo, le pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione Europea rivestono un’importanza prioritaria perché sono in grado di fornire interpretazioni vincolanti delle norme di diritto unionale, le quali vincolano il giudice nazionale riguardo al significato e alla portata di tali norme.
In questa prospettiva, gli articoli 8 e 9 della direttiva 2013/33, vanno interpretati alla luce delle varie sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea che si sono pronunciate sul tema.
Da queste sentenze emerge chiaramente che gli articoli 8 e 9 della direttiva vietano il trattenimento di un richiedente protezione internazionale solo perché non è in grado di provvedere alle proprie necessità.
Sempre i giudici europei ricordano la natura eccezionale del trattenimento e la sua dipendenza ai principi di necessità e proporzionalità: anche se le alternative non sono definite in modo dettagliato, rappresentano restrizioni ai diritti umani dei richiedenti protezione che devono essere implementate solo quando vi sono valide ragioni per il trattenimento.
Il provvedimento che dispone il trattenimento deve essere adeguatamente motivato, valutando la necessità, la ragionevolezza e la proporzionalità di tale misura rispetto agli obiettivi specifici, nonché l’impossibilità che operino delle alternative,
Di conseguenza, una normativa nazionale che interpretasse e applicasse il trattenimento esclusivamente perché il richiedente protezione internazionale non ha fornito il passaporto o un altro documento equivalente, o perché non ha offerto una garanzia finanziaria adeguata, rigida e non adattabile alla situazione individuale, violerebbe il diritto UE.
La Suprema Corte ritiene che l’opzione della garanzia finanziaria come alternativa al trattenimento necessita di alcuni chiarimenti. Innanzitutto, essa comporta la definizione di un importo fisso, stabilito in anticipo e basato su una stima generale delle spese previste per l’alloggio, il sostentamento e, eventualmente, il rimpatrio del richiedente. Questo importo non terrebbe conto della situazione soggettiva del richiedente, così da aumentare il rischio di discriminazioni. Inoltre, questa modalità di garanzia prevede una procedura di pagamento automatico e rigidamente predefinita, che agevola il recupero da parte dello Stato nel caso in cui lo straniero si allontani senza autorizzazione. Infine, tale procedura non offre alcuna possibilità di contributo da parte di terzi, anche se motivato da legittime ragioni solidaristiche.
Dunque, il quesito sottoposto alla Corte di giustizia dell’Unione Europea ha ad oggetto il chiarimento del quadro normativo riguardante l’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale. I giudici ermellini pongono l’interrogativo se le disposizioni degli articoli 8 e 9 della direttiva 2013/33/UE entrino in conflitto con una normativa nazionale che, anziché proporre alternative al trattenimento del richiedente, come la consegna del passaporto o la fornitura di una garanzia finanziaria, stabilisca un importo fisso per questa garanzia, senza possibilità di adattarlo alla situazione individuale del richiedente e senza consentire l’intervento di terzi.
Infine, la richiesta di un procedimento pregiudiziale urgente rappresenta un punto fondamentale nella risoluzione della controversia attinente le disposizioni in materia di asilo vista la portata delle norme del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

Norme sul trattenimento e garanzia finanziaria

L’articolo 6-bis del d.lgs. n. 142 del 2015 fornisce le linee guida per il trattenimento dei richiedenti durante la procedura di frontiera, limitandolo  alla verifica del diritto di accesso al territorio nazionale in conformità con quanto previsto dalla legislazione vigente. Questo trattenimento può essere autorizzato nel caso in cui il richiedente non sia in grado di presentare un documento valido come il passaporto o di fornire una garanzia finanziaria adeguata. Inoltre, la durata del trattenimento non può superare il periodo necessario per la procedura di frontiera, ovvero il termine di quattro settimane.  Il decreto  del Ministero dell’Interno del 14 settembre 2023, pubblicato in G.U. il 21 settembre 2023 (Decreto Cutro), definisce, invece, le modalità e l’importo della garanzia finanziaria richiesta dall’articolo 6-bis, comma 2, del decreto legislativo numero 142 del 18 agosto 2015. Tale garanzia finanziaria è considerata sufficiente se può assicurare al richiedente, per un massimo di quattro settimane di detenzione, un alloggio adeguato sul territorio nazionale, i fondi necessari per il rimpatrio e i mezzi minimi di sussistenza per persona. Queste disposizioni si applicano ai cittadini dei paesi sottoposti alla procedura di frontiera, come indicato nell’articolo 28-bis, comma 2, lettere b) e b-bis), del decreto legislativo 28 gennaio 2008, numero 25.

Note

[1] L’art. 8, par. 3, della direttiva 2013/33 non si applica nei casi di stranieri arrivati nel territorio nazionale dopo operazioni di salvataggio in mare. Inoltre, è essenziale ribadire che la provenienza del richiedente da un paese considerato sicuro non può automaticamente escludere il diritto del richiedente di presentare una domanda di protezione internazionale nel territorio italiano.

[2] come indicato nel comma 4 dell’art. 28-bis, lettere b) e b-bis), del d.lgs. n. 25/2008

[3] Il rinvio di compatibilità presente nell’articolo 6-bis all’articolo 6, comma 5, e il successivo rinvio di quest’ultimo all’articolo 14 del decreto legislativo n. 286 del 1998, suggeriscono che le norme di riferimento siano direttamente applicabili al caso specifico, senza necessità di interpretazioni analogiche.

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