Superstiti vittime del dovere: il punto delle Sezioni Unite

in Giuricivile, 2019, 1 (ISSN 2532-201X), nota a Cass. Civ., Sez. Un., Sent. n. 22753 del 25/09/2018

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Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con Sentenza n. 22753 del 25 settembre 2018, hanno affrontato una questione di particolare rilevanza: la corretta individuazione delle categorie di superstiti delle vittime del dovere.

Il caso

Il caso sottoposto all’attenzione delle Sezioni Unite trae origine dal ricorso per Cassazione promosso dal Ministero dell’Interno e dal Ministero della Difesa a seguito della conferma da parte della Corte di appello di Reggio Calabria della decisione emessa dal Tribunale locale in accoglimento della domanda proposta dalle sorelle di un militare di leva comandato in missione di lancio con paracadute e rimasto vittima della tragedia aerea occorsa nel tratto di mare della Meloria nel 1971[1].

Le sorelle, seppur non conviventi e non a carico del militare, hanno chiesto di vedersi riconosciute superstiti di vittima del dovere e di potere, per l’effetto, fruire dei benefici previsi dalla legge.

I Ministeri, soccombenti in due gradi di giudizio, con un unico motivo di ricorso, hanno spiegato difese riguardanti essenzialmente l’impossibilità di considerare le attrici come destinatarie delle erogazioni previste per i superstiti delle vittime del dovere poiché l’art. 82 della L. 388/2000 (Finanziaria del 2001)[2]  – che ha compreso nel novero dei destinatari delle spettanze assistenziali i fratelli e le sorelle non conviventi – è da considerarsi applicabile solo e soltanto alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata e non anche alle vittime del dovere, così come invece sostenuto dalle controricorrenti.

In considerazione della specificità e dell’importanza del tema sollevato innanzi alla sezione lavoro della Corte di Cassazione, la questione è stata rimessa con ordinanza interlocutoria del 17 gennaio 2018 alle Sezioni Unite.

Il quadro normativo e le tesi difensive

Nel panorama normativo, negli anni, si sono susseguiti diversi interventi a carattere assistenzialistico volti a tutelare i superstiti delle vittime del dovere e delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, nonché norme dirette a precisare le categorie di destinatari e a disciplinare le modalità di erogazione dei benefici.

Nel caso che qui occupa, ad emergere sono senz’altro la L. n. 466/1980 che ha previsto speciali elargizioni a favore di categorie di dipendenti pubblici e di cittadini vittime del dovere o di azioni terroristiche, la L. n. 302/1990 che ha avuto particolare riguardo alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, le due Leggi Finanziarie del 2001 e del 2005 (rispettivamente L. n. 388/2000 che amplia le categorie dei soggetti da intendersi beneficiari delle erogazioni e L. n. 266/2005) nonché il D.P.R. n. 243/2006 che ha disciplinato termini e modalità di corresponsione delle provvidenze alle vittime del dovere ed ai soggetti ad esse equiparati.

In ragione della poca limpidezza del dato letterale e della difficoltà di coordinazione delle interpretazioni delle disposizioni sul tema, le difese delle parti si sono collocate su due fronti diametralmente opposti.

Per un verso, le sorelle della vittima – nonché il Tribunale e la Corte di Appello di Reggio Calabria – hanno ritenuto sussistente la legittimazione delle germane non conviventi e non a carico del militare a vedersi riconosciute quali destinatarie dei benefici economici previsti dall’Ordinamento e tale conclusione è scaturita dall’analisi dell’art. 82 della Finanziaria del 2001 che, nel prevedere l’inclusione nel novero dei beneficiari i fratelli e le sorelle non conviventi, ha richiamato espressamente, ai commi 1 e 4, la l. n. 466/1980. Tale ultima norma contemplava, infatti, come beneficiari delle erogazioni in favore di superstiti di dipendenti pubblici, vittime del dovereo di azioni terroristiche solo il coniuge superstite e figli se a carico, i figli in mancanza del coniuge superstite o se lo stesso non ha diritto alla pensione, i genitori ed i fratelli e sorelle se conviventi a carico.

In ragione dell’esplicito richiamo operato dal predetto art. 82, L. 388/2000, secondo tale impostazione, la difesa ha quindi ritenuto esistente un ampliamento implicito dei destinatari delle erogazioni.

Sul fronte opposto, quello dei Ministeri, è stata al contrario considerata applicabile alle vittime del dovere solo la precedente normativa dettata dall’art. 6 L. 466/80 per la quale il requisito necessario è, come detto, quello della convivenza e ciò per un doppio ordine di ragioni: i) la finanziaria del 2001 non è stata richiamata dalla successiva del 2005 e ii) la stessa riguarda esplicitamente solo le vittime del terrorismo e della criminalità organizzata.

Il sistema normativo, dunque, in base a questo schema, non avrebbe provveduto ad una unificazione della categoria delle vittime della criminalità e degli atti terroristici con quella delle vittime del dovere, ma avrebbe semplicemente programmato una progressiva estensione dei benefici.

La legge in commento, quindi, avrebbe solo introdotto una nuova categoria di vittime del dovere, realizzando una estensione di quella dei dipendenti pubblici beneficiari delle previsioni della L. 466/80.

Il punto delle Sezioni Unite

La Corte, nell’affrontare la questione sottopostale e ripercorrendo analiticamente le tesi esposte dalle parti, ha lapidariamente affermato che la domanda delle sorelle del militare rimasto vittima della sciagura aerea del 1971 non può trovare accoglimento in quanto non conviventi o non a carico.

In particolare, ritengono i Giudici, il tenore letterale del più volte citato art. 82, L. 388/2000, non permette di avere dubbi e riserve poiché consente di escludere che i germani non conviventi o non a carico possano rientrare nella nozione di superstiti accolta da tale norma, anche in ragione della rubrica dedicata alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata.

Non solo, la norma de qua “delinea una specifica categoria di vittime del dovere, ovvero le vittime del dovere, rese invalide o decedute, per una particolare e ben specifica causa e cioè tali a causa di azioni criminose ed attribuisce ad esse ed ai familiari superstiti ivi indicati i benefici previsti per le vittime del terrorismo e della criminalità organizzata”[3].

Per la Corte non è quindi possibile giungere ad estrarre un principio generale che estenda la nozione di superstiti di vittime del dovere senza alcun limite giacché il richiamo operato dall’art. 82 alla L. 388/2000 non consente – come invece affermato dalle sorelle del militare – una automatica estensione ad ogni vittima.

I Giudici di Piazza Cavour non ritengono necessaria una interpretazione analogica poiché non vi è alcun vuoto normativo da colmare.

La normativa è chiara e, riferiscono le Sezioni Unite, “non ha unificato la categoria delle vittime del dovere con quella delle vittime della criminalità e degli atti terroristici, ma ha solo fissato l’obiettivo del progressivo raggiungimento del fine di uniformare i benefici con la conseguenza che l’individuazione della categoria dei superstiti non può trarsi dal disposto dell’art. 82 della L. n. 388/2000 che si rivolge specificamente ai soli familiari di atti di terrorismo”.

La previsione di una platea differenziata trova la sua giustificazione nella diversità di circostanze.

Nel caso di decessi, ferimenti od invalidità derivanti da azioni terroristiche o criminose il danno è provocato da un evento che attacca l’integrità dello Stato senza che il soggetto colpito sia ad esso legato in alcun modo. La tutela della vittima del dovere, al contrario, nasce “dall’esigenza di fornire un adeguato ristoro a coloro che, nell’esercizio del loro dovere, al ricorrere di determinate condizioni, sono stati colpiti da un imprevedibile evento in occasione di un servizio reso in favore delle Pubbliche Amministrazioni” e la scelta dei destinatari delle erogazioni in favore dei superstiti è, per mera politica legislativa, ricaduta solo sui conviventi.

I benefici, infatti, vanno a favore di coloro che potevano godere – o quantomeno che potevano contare – sul reddito del soggetto colpito dall’evento.

Operare in senso contrario significherebbe frustrare il carattere assistenziale del beneficio stesso.

La Corte, nel suo percorso motivazionale, ha richiamato due pronunce – la n. 7761/2017 e la n. 233000/2016 – con cui rispettivamente i Giudici hanno dato atto dell’intento perequativo tra le categorie delle vittime del dovere e quelle del terrorismo e della criminalità organizzata nonché del carattere assistenziale delle erogazioni.

Da ultimo, la Suprema Corte ha precisato che ha considerato la distinzione di cui supra non causa una violazione dell’art. 3 della Costituzione dal momento che appare difficoltoso operare un confronto sulla base del principio di uguaglianza in considerazione della specialità delle erogazioni previste per determinate categorie portatrici di diritti posti a presidio di differenti valori.

Il principio di diritto

Alla luce di quanto rilevato, rigettando il ricorso promosso dalle sorelle del militare deceduto nella tragedia del 1971 e specificando l’assenza di precedenti sul punto, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione sono giunte ad affermare il seguente principio di diritto:

“I superstiti di vittime del dovere sono quelli individuati nell’art. 6 della L. n. 466/1980”.


[1] Tratto di mare della Meloria, Livorno, 9 novembre 1971.

[2] Art. 82 L. 388/2000 – Disposizioni in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata: “1. Al personale di cui all’articolo 3 della legge 13 agosto 1980, n. 466, ferito nell’adempimento del dovere a causa di azioni criminose, ed ai superstiti dello stesso personale, ucciso nelle medesime circostanze, nonché ai destinatari della legge 20 ottobre 1990, n. 302, è assicurata, a decorrere dal 1º gennaio 1990, l’applicazione dei benefici previsti dalla citata legge n. 302 del 1990 e dalla legge 23 novembre 1998, n. 407. 2. Non sono ripetibili le somme già corrisposte dal Ministero dell’interno a titolo di risarcimento dei danni, in esecuzione di sentenze, anche non definitive, in favore delle persone fisiche costituitesi nei procedimenti penali riguardanti il gruppo criminale denominato “Banda de lla Uno bianca”. Il Ministero dell’interno è autorizzato, fino al limite complessivo di 6.500 milioni di lire, a definire consensualmente, anche in deroga alle disposizioni di legge in materia, ogni altra lite in corso con le persone fisiche danneggiate dai fatti criminosi commessi dagli appartenenti al medesimo gruppo criminale. 3. Il Ministero della difesa è autorizzato, fino al limite complessivo di 10 miliardi di lire, in ragione di 5 miliardi di lire per ciascuno degli anni 2001 e 2002, a definire consensualmente, anche in deroga alle disposizioni di legge in materia, ogni lite in corso con le persone fisiche che hanno subito danni a seguito del naufragio della nave “Kaider I Rades A451” avvenuto nel canale di Otranto il 28 marzo 1997. 4. Gli importi già corrisposti a titolo di speciale elargizione di cui alla legge 13 agosto 1980, n. 466, e successive modificazioni, ai superstiti di atti di terrorismo, che per effetto di ferite o lesioni abbiano subito una invalidità permanente non inferiore all’80 per cento della capacità lavorativa o che comunque abbia comportato la cessazione dell’attività lavorativa, sono soggetti a riliquidazione tenendo conto dell’aumento previsto dall’articolo 2 della legge 20 ottobre 1990, n. 302. I benefici di cui alla medesima legge n. 302 del 1990, spettanti ai familiari delle vittime di atti di terrorismo, in assenza dei soggetti indicati al primo comma dell’articolo 6 della legge 13 agosto 1980, n. 466, e successive modificazioni, competono, nell’ordine, ai seguenti soggetti in quanto unici superstiti: orfani, fratelli o sorelle o infine ascendenti in linea retta, anche se non conviventi e non a carico. 5. I benefici previsti dalla legge 20 ottobre 1990, n. 302, e dalla legge 23 novembre 1998, n. 407, in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, si applicano a decorrere dal 1º gennaio 1967. 6. Per la concessione di benefici alle vittime della criminalità organizzata si applicano le norme vigenti in materia per le vittime del terrorismo, qual ora più favorevoli. 7. All’articolo 11 della legge 20 ottobre 1990, n. 302, al comma 1, dopo le parole: “l’eventuale involontario concorso” sono inserite le seguenti: “, anche di natura colposa,”. 8. Le disposizioni della legge 20 ottobre 1990, n. 30 2, si applicano anche in presenza di effetti invalidanti o letali causati da attività di tutela svolte da corpi dello Stato in relazione al rischio del verificarsi dei fatti delittuosi indicati nei commi 1 e 2 dell’articolo 1 della legge medesima. 9. Alla legge 23 novembre 1998, n. 407, sono apportate le seguenti modificazioni: a) all’articolo 2, comma 1, dopo le parole: “nonché ai superstiti delle vittime di azioni terroristiche” sono inserite le seguenti: “e della criminalità organizzata”; b) all’articolo 4, comma 1, dopo le parole: “nonché agli orfani e ai figli delle vittime del terrorismo” sono inserite le seguenti: “e della criminalità organizzata”.

[3] Cass. Civ., Sez. Un., Sent. n. 22753, 25.09.2018

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Praticante Avvocato presso l’Ordine degli Avvocati di Busto Arsizio. Laureata in Giurisprudenza presso l'Università degli Studi dell’Insubria (Varese) con tesi su "Il sistema di prevenzione ante delictum italiano tra passato e futuro".

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