L’abuso del processo al confine tra diritto civile e amministrativo

in Giuricivile, 2019, 7 (ISSN 2532-2101X)

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In sintonia con il dettato costituzionale e in attuazione delle indicazioni comunitarie e delle istruzioni del diritto internazionale, il processo dovrebbe essere “giusto,” nel senso che deve predisporre misure idonee ad assicurare l’effettività e la produttività delle azioni nella manifestazione delle dinamiche processuali, concretizzando i principi del contraddittorio, della parità delle parti, della ragionevole durata e del giudice terzo e imparziale.[1]

Il corollario di quest’affermazione è che il processo per essere giusto non può risolversi in un “abuso”, ovvero nell’esercizio dell’azione “in forme eccedenti o devianti rispetto alla tutela dell’interesse sostanziale.”[2]

La teoria dell’abuso del processo: nascita e orientamenti in dottrina

La tradizione colloca la nascita della teoria dell’abuso nella Francia del diciannovesimo secolo, rinvenendone le radici nella disciplina in materia di proprietà. Siffatta teoria in origine sviluppò la questione dell’abuso come una complicazione per la certezza del diritto.
L’idea del potenziale attentato alle fonti e alla certezza dello ius è giunta poi anche in Italia, dove le prime voci dottrinali[3] hanno incrementato l’evoluzione del tema mediante uno stretto rapporto di connessione con le clausole di buona fede e correttezza.

Sul connesso piano giurisprudenziale, la ricomparsa dell’interesse per l’abuso del diritto, si fa risalire alla storica sentenza Renault, in materia di abusività del recesso ad nutum[4] che era stato contrattualmente attribuito alla Renault Italia s.p.a.[5]

In particolare, con riferimento alla relazione tra buona fede e abuso del diritto, la dottrina ha rimarcato la “difficile intercambiabilità” tra di essi. A scanso di equivoci, risulta valido il richiamo all’argomento concernente l’exceptio doli generalis[6] e alla sua relazione con l’abuso del diritto per comprendere il successivo passaggio alla categoria dell’abuso del processo. La buona fede, attraverso l’exceptio doli generalis “penetra nel processo,”[7] (non a caso l’abuso del processo viene indicativamente rappresentato dalla figura del “divieto di venire contra factum proprium[8] che a sua volta costituisce manifestazione dell’exceptio doli generalis).[9]

Al contempo, la dottrina ha posto in evidenza la nozione di “distorsione” dello strumento processuale per il raggiungimento di fini con esso confliggenti o comunque estranei. Questo genera un abuso quando il comportamento non è vietato in sé perché violazione diretta della normativa processuale e quindi illecito, ma si configura un abuso nella direzione in cui esso costituisce un uso improprio di uno strumento processuale che in sé è lecito, però nel concreto produce effetti pregiudizievoli al procedimento.

Si profila in tal modo il legame tra abuso del processo e il concetto di frode alla legge: l’art. 1343 c.c. statuisce che la causa del contratto è illecita quando è contraria a norme imperative, all’ordine pubblico o al buon costume, ma il successivo art. 1344 c.c. considera altresì illecita la causa quando il contratto costituisce il mezzo per eludere l’applicazione di norme imperative.

L’art. 395, primo comma c.p.c. prevede la possibilità di esperire il rimedio della revocazione straordinaria quando la sentenza è l’effetto del dolo di una delle parti in danno dell’altra e l’art. 397, comma 2 c.p.c. consente al pubblico ministero di proporre revocazione (nelle cause in cui l’intervento dello stesso è previsto obbligatorio) quando la sentenza è effetto della collusione posta in essere da una delle due parti per frodare la legge.

Fonti del diritto e abuso del processo

Fatta questa premessa, l’unico riferimento esplicito all’abuso e in particolare alle domande abusive si rinviene nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo[10] che consente di dichiarare irricevibili le domande, come prima premesso, cosiddette abusive. La normativa codicistica appare invece caratterizzata dal più generale dovere del reciproco e onesto rispetto tra i protagonisti principali del processo, difettando di una precisa disposizione sul tema.

Così l’art. 88 c.p.c vuole che le parti rispettino le regole del gioco e richiede che le stesse si comportino in giudizio con lealtà e probità professionale. Le successive disposizioni del c.p.c., in materia di spese processuali, prevedono la condanna al rimborso a carico della parte che ha ingiustificatamente rifiutato la proposta conciliativa e la responsabilità aggravata in caso di condanna per lite temeraria.[11]

Anche nel Codice del processo amministrativo, all’art. 26, comma 2 è previsto che “il giudice condanna d’ufficio la parte soccombente al pagamento di una sanzione pecuniaria, in misura non inferiore al doppio e non superiore al quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo del giudizio, quando la parte soccombente ha agito o resistito temerariamente in giudizio” e dal canto suo la Quinta Sezione del Consiglio di Stato, chiarendo la portata e i limiti dell’art. 26 c.p.a.[12] ha evidenziato che “la pronuncia di inammissibilità del ricorso che si fonda su ragioni manifeste integra i presupposti applicativi della norma sancita dall’art. 26, comma 2, c.p.a.”[13]

Se i protagonisti del processo daranno attuazione al principio di reciproca collaborazione e ispireranno la propria condotta ai canoni di lealtà e probità sarà neutralizzato il pericoloso rischio dell’abuso del processo e quindi potrà essere scongiurata la violazione dei principi di correttezza e di buona fede posti a tutela delle parti processuali, le quali sono tenute a non aggravare le contrapposte posizioni, nel rispetto del dovere di solidarietà di cui all’art. 2 della Carta Costituzionale e del principio del giusto processo ex art. 111 della Costituzione.[14]

Giurisprudenza in materia di abuso del processo

Per meglio comprendere il significato del canone in questione, basti pensare che la giurisprudenza, in materia di obbligazioni e contratti, ha ritenuto che la parcellizzazione della domanda giudiziale si trasmuti in un abuso del processo: “traducendosi la parcellizzazione della domanda giudiziale diretta alla soddisfazione della credibilità in un abuso degli strumenti processuali che l’ordine offre alla parte, nei limiti di una corretta tutela del suo interesse sostanziale; conseguentemente, le domande giudiziali aventi ad oggetto una frazione di un unico credito sono da dichiararsi improcedibili.”[15]

Al confine con il diritto civile, la nozione di abuso del processo appare recepita anche nel campo amministrativo, Il richiamo ricorre subito alla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 3 del 2011 con cui si è evidenziato che “il mancato esperimento dell’azione di annullamento da parte del soggetto danneggiato da un provvedimento amministrativo costituirebbe abuso omissivo del processo, escludendo il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti altrimenti evitare.”

Analogamente, con sentenza n. 1537 del 2011, la Sesta Sezione ha argomentato che “l’eccezione di difetto di giurisdizione proposta in appello dal ricorrente in primo grado soccombente nel merito non con motivo di appello, ma con mera memoria, quindi inammissibile, sarebbe comunque preclusa in quanto concretante abuso del processo.

Con la successiva sentenza n. 656 del 2012 è stato previsto che “la suddetta eccezione, proposta con motivo di appello dal ricorrente in primo grado soccombente nel merito, è stata dichiarata inammissibile in quanto costituente un abuso del processo.”

Il mutamento di rotta si è verificato con la sentenza delle Sezioni Unite n. 13940 del 2014 con cui è stata esclusa la configurazione dell’abuso del processo nell’ipotesi di inammissibilità dell’eccezione del difetto di giurisdizione proposta in appello dal ricorrente soccombente nel merito in primo grado, quando una delle parti resistenti abbia eccepito il difetto di giurisdizione e in ragione della complessità della materia del contendere. In questo modo è stata privilegiata un’interpretazione della nozione di abuso del processo come “uso improprio di strumenti processuali” e quindi come un comportamento differente da quello vietato o illecito perché diretta violazione di norme.[16]

Da ultimo, il T.A.R. Napoli ha ritenuto che “il petitum dell’azione impugnatoria davanti al giudice amministrativo è, in linea generale, circoscritto ad un solo provvedimento, mentre è ammessa in via eccezionale l’impugnazione di più atti con un solo ricorso quando tra di essi sia ravvisabile una connessione procedimentale o funzionale, che deve essere accertata in modo rigoroso al fine di evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo o l’abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato.”[17]

Questo per evidenziare che il concetto di abuso nel processo amministrativo, concorre a riempire di valenza contenutistica l’altro concetto di giusto processo, a dotarlo di efficienza e al contempo a predisporre adeguate garanzie di difesa, il che impone una collaborazione tra il giudice e le parti e in particolare tra il giudice e i difensori,[18] con l’ulteriore precisazione che anche secondo la Corte di Cassazione l’abuso si configura quando, sic et sempliciter, non vengano rispettati i doveri di correttezza e di buona fede e gli strumenti processuali vengano utilizzati in modo distorto e deviato rispetto agli obiettivi perseguiti dal sistema in cui sono stati predisposti.[19]

Per quanto concerne i casi di abuso compiuti dal giudice, nell’ipotesi di assorbimento cosiddetto improprio dei motivi e del mancato rispetto della chiarezza e sinteticità nella stesura del provvedimento giurisdizionale, secondo la dottrina[20] appaiono difficilmente sanzionabili, con la conseguenza che si profilano margini per sanzionare l’eccesso di potere giurisdizionale da parte del giudice, censurando i casi “di abuso enorme e praeter legem” dei poteri giurisdizionali.

Posto che la lotta all’abuso è un compito che dovrebbe spettare al legislatore, si richiede alla Corte di Cassazione di intervenire quante volte si tratti di “sviamento o violazione dei limiti esterni della giurisdizione.”


[1] In tal senso S. PIRANO, Giustizia e processo, in Dir. di Fam. e delle Pers., fasc.4, 2015, p. 1413

[2] Secondo la principale dottrina, G. TROPEA, L’abuso del processo amministrativo, Studio critico, Napoli, 2015; F. MERUSI, Sul giusto processo amministrativo, in Foro Amm., CDS, 2011, p. 13533 e ss.; G. CANALE, La violazione del dovere di sinteticità e chiarezza: abuso del processo?, in Riv. Trim. di Dir. e Proc. Civ., fasc.3, 1 settembre 2018, p. 1025; M. GUERNELLI, Il linguaggio degli atti processuali fra norme, giurisprudenza e protocolli, in Riv. Trim. di Dir. e Proc. Civ., fasc.2, 1 giugno 2017, p. 485; G. CORSO, Abuso del processo amministrativo?, in Dir. Proc. Amm., fasc.1 2016, p. 1

[3] Tra la fine degli anni ’80 e ’90 del secolo scorso

[4] Ossia con un semplice cenno e senza preavviso

[5] SS. UU. Corte di Cass, sez. III, sent. n. 20106/2009

[6] Per un approfondimento del tema, P. A. ROSSETTI, Eccezione di dolo generale, un rimedio per difendersi dagli abusi, in Il Sole 24 ore, 2016, che tra i punti principali osserva che: “L’exceptio doli generalis dal diritto romano ad oggi, costituisce ancora un valido rimedio generale che, seppur non previsto da alcun articolo di legge, mira a difendere il contraente di buona fede da colui che, seppur in forza di un diritto previsto dall’ordinamento, agisce in modo abusivo o pretestuoso. Si pensi ad esempio al creditore che, forte del suo diritto, abbia agito maliziosamente o abusivamente aggravando la posizione del debitore. Oppure si pensi al contraente che, opponendo pretestuosamente un vizio non rilevante, rifiuta il pagamento dell’intera opera.
Infatti, i principi di buona fede e correttezza, che dovrebbero ispirare il comportamento dei contraenti, impongono al creditore di far valere il suo legittimo diritto scegliendo però azioni “proporzionate” al diritto fatto valere e/o meno gravose per il debitore.”

[7] Secondo S. BACCARINI, si verifica un “abuso nel processo” quando ci si riferisce al singolo strumento processuale

[8] In modo particolare, costituiscono applicazione del divieto di contraddizione l’art. 1359 c.c. (finzione di avveramento della condizione) e l’art. 1426 c.c. (in materia di annullabilità del contratto)

[9] G. TROPEA, Spigolature in tema di abuso del processo, in Dir. Proc. Amm., fasc.4, 2015, p. 1262

[10] Segnatamente all’art. 35, par. 3

[11] S. BACCARINI, Giudizio amministrativo e abuso del processo, in Dir. Proc. Amm., fasc.4, 2015 p. 1203. Nella stessa direzione, G. CORSO, Abuso del processo amministrativo?, in Dir. Proc. Amm., fasc.1 2016, p. 1

[12] Come novellato dal D.L. n. 90/2014

[13] Consiglio di Stato Sez. V, sent. del 5.12.2014, in Banca Dati G.A.R.I. (Gazzetta amministrativa della Repubblica Italiana), segnalazione del Prof. Avv. Enrico. Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. V del 5.12.2014: “Le conclusioni cui è pervenuta la giurisprudenza del Consiglio di Stato sul punto in esame sono state, nella sostanza, recepite dalla novella recata dal d.l. n. 90 del 2014 all’art. 26 c.p.a. Invero:a) l’art. 26, comma 1, che rinviava (e rinvia) all’art. 96 c.p.c., prevedeva la condanna, su istanza di parte, al risarcimento del danno se la parte ha agito o resistito in giudizio con mala fede o colpa grave (art. 96, comma 1, c.p.c.), nonché la condanna anche d’ufficio in favore dell’altra parte, di una somma equitativamente determinata;b) l’art. 26, co. 2, c.p.a. prevedeva (e prevede) che il giudice condannasse d’ufficio la parte soccombente al pagamento di una sanzione pecuniaria, in misura non inferiore al doppio e non superiore al quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso, quando la parte soccombente aveva agito o resistito temerariamente in giudizio;c) il d.l. n. 90 del 2014 ha inciso sia sull’art. 26, co. 1, c.p.a., in termini generali, valevoli per tutti i riti davanti al giudice amministrativo, sia sull’art. 26, comma 2, c.p.a., in termini specifici, valevoli solo per il rito appalti;d) sebbene l’art. 26, co. 1, continui a richiamare l’art. 96 c.p.c. in tema di lite temeraria, detta ora una regola più puntuale stabilendosi che in ogni caso, il giudice, anche d’ufficio, può altresì condannare la parte soccombente al pagamento, in favore della controparte, di una somma equitativamente determinata, comunque non superiore al doppio delle spese liquidate, in presenza di motivi manifestamente infondati;e) nell’art. 26, co. 2 c.p.a. si detta una ulteriore regola sulla sanzione pecuniaria per lite temeraria nel caso di contenzioso sugli pubblici appalti soggetto al rito dell’art. 120 c.p.a.; infatti l’importo della sanzione pecuniaria (che come visto va dal doppio al quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo), può essere elevato fino all’uno per cento del valore del contratto, ove il valore del contratto sia superiore al quintuplo del contributo unificato.”

[14] S. PIRANO, Giustizia e processo, op.cit.

[15] Cassazione civile, sez. VI, 27/07/2018, sent. n. 19898

[16] Sul tema, S. BACCARINI, Giudizio amministrativo e abuso del processo, op. cit.

[17] T.A.R. Napoli, (Campania), sez. I, 09/11/2017, sent. n. 5272, viene aggiunto che: La regola generale dell’impugnabilità con il ricorso di un solo provvedimento può, dunque, essere derogata nelle sole ipotesi in cui la cognizione del medesimo giudizio di legittimità dei provvedimenti sia imposta dall’esigenza di concentrare l’accertamento in un unico contesto processuale, per profili che ne inficiano in radice la regolarità e che interessano trasversalmente le diverse, ma comunque connesse, sequenze di atti. A questo scopo, è necessario che i distinti provvedimenti impugnati con ricorso cumulativo siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo e che con quest’ultimo vengano dedotti motivi di illegittimità identici, per cui la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell’attività provvedimentale contestata dal ricorrente e che, quindi, non residui alcun margine di differenza nell’apprezzamento della legittimità dei singoli provvedimenti impugnati.”

[18] G. CANALE, La violazione del dovere di sinteticità e chiarezza: abuso del processo?, in Riv. Trim. di Dir. e Proc. Civ., fasc.3, 1 settembre 2018, p. 1025

[19] SS. UU. Corte di Cass., sent. n. 9935/2015

[20] G. TROPEA, Spigolature in tema di abuso del processo, in Dir. Proc. Amm., fasc.4, 2015, p. 1262

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Praticante avvocato e assistente alle cattedre di Diritto Amministrativo e di Diritto Tributario presso l’Università degli Studi di Salerno. Laureata in Giurisprudenza presso l'Università di Salerno con tesi su “Il diritto di partecipare alla funzione pubblica: il ruolo del privato dalla funzione di indirizzo alla gestione.”

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