La sentenza n. 4/2026/QM/PROC delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale della Corte dei conti si colloca in un momento di particolare evoluzione del sistema della responsabilità amministrativa e contabile, caratterizzato da una crescente complessità dei modelli organizzativi dell’azione pubblica e da una progressiva apertura a soggetti formalmente privati che operano, tuttavia, nell’ambito della gestione di risorse pubbliche.
In tale contesto, il problema dell’individuazione dell’“amministrazione di appartenenza” dell’agente contabile assume rilievo centrale, poiché costituisce il presupposto necessario per la corretta articolazione della sequenza procedimentale che conduce alla resa, alla parificazione e al deposito del conto giudiziale.
La questione, nella prassi, si è rivelata tutt’altro che univoca, dando luogo a orientamenti divergenti e a incertezze applicative idonee a compromettere la stessa effettività del controllo contabile.
È proprio per risolvere tali contrasti interpretativi che il Procuratore generale ha deferito alle Sezioni riunite una questione di massima, avente ad oggetto l’individuazione dell’ente cui le società di gestione aeroportuale debbano presentare il conto della riscossione dell’addizionale comunale sui diritti di imbarco.
Il quadro normativo: struttura e funzione del conto giudiziale
La disciplina della resa del conto giudiziale è oggi contenuta nel codice di giustizia contabile, che all’art. 139 stabilisce che “Gli agenti che vi sono tenuti […] presentano il conto giudiziale all’amministrazione di appartenenza” e che tale amministrazione “individua un responsabile del procedimento che […] previa parificazione del conto, lo deposita […] presso la sezione giurisdizionale competente”.
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Le responsabilità delle pubbliche amministrazioni
<p>Il lavoro ha come oggetto la disciplina giuridica tra le pubbliche amministrazioni e i privati cittadini in ordine alla responsabilità extracontrattuale ex art. 2042 c.c., la responsabilità contrattuale, la responsabilità precontrattuale e la responsabilità amministrativa.<br /><br />Una particolare attenzione è stata riservata alle posizioni soggettive dei privati per la loro tutela giurisdizionale in armonia con i dettati costituzionali e con la giurisprudenza della Corte dei conti e della Cassazione mettendo in evidenza le contraddizioni che si sono sviluppate al loro interno.<br /><br />Nel presente lavoro è stato affrontato il tema del mutamento della responsabilità erariale dopo il d.l. n. 76 del 16 luglio 2020 e il d.lgs. n. 36 del 31 marzo 2023.<br /><br /><strong>Guido Sechi<br /></strong>Già Segretario generale di Comuni e Province<strong><br /></strong></p>
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Le responsabilità delle pubbliche amministrazioni
La norma disegna una sequenza procedimentale articolata, che si fonda su tre momenti distinti ma tra loro strettamente connessi: la presentazione del conto all’amministrazione, la sua parificazione e il successivo deposito presso la Corte dei conti. La parificazione, in particolare, costituisce il passaggio centrale dell’intero procedimento, in quanto consiste nella verifica di concordanza tra il conto dell’agente e le scritture contabili detenute dall’amministrazione, rendendo possibile il successivo controllo giurisdizionale.
Il legislatore ha così inteso rafforzare il ruolo dell’amministrazione quale centro di imputazione della responsabilità della gestione contabile, attribuendole un ruolo attivo nel controllo preliminare sull’operato dell’agente. In questa prospettiva, la nozione di “amministrazione di appartenenza” non può essere interpretata in senso meramente formale, ma deve essere letta in chiave funzionale, avuto riguardo al soggetto nel cui interesse la gestione è svolta.
Il quadro normativo si completa con l’art. 141 c.g.c., che disciplina il giudizio per la resa del conto nei casi di omissione o ritardo, confermando la centralità dell’amministrazione quale interlocutore necessario nel procedimento, e con le disposizioni speciali relative ai rapporti degli agenti contabili con le amministrazioni pubbliche.
Nel caso specifico, la disciplina si intreccia con quella dell’addizionale comunale sui diritti di imbarco, istituita dall’art. 2, comma 11, della legge n. 350/2003, secondo cui: “È istituita l’addizionale comunale sui diritti d’imbarco […] ed è versata all’entrata del bilancio dello Stato, per la successiva riassegnazione […] ai fondi istituiti presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero dell’interno”.
A tale previsione si affiancano numerosi interventi normativi successivi, tra cui l’art. 6-quater del d.l. n. 7/2005, che introduce ulteriori incrementi destinati all’INPS e ad altri enti, delineando un sistema articolato nel quale il gettito è frammentato tra più soggetti pubblici.
Ne deriva una configurazione peculiare della gestione contabile: le società di gestione aeroportuale riscuotono materialmente le somme, ma non ne sono destinatarie, dovendo riversarle a una pluralità di amministrazioni creditrici. È proprio questa peculiarità a rendere problematica l’individuazione dell’amministrazione di riferimento ai fini della resa del conto.
La vicenda e il contenuto della decisione
La questione oggetto del giudizio trae origine da un procedimento instaurato nei confronti della Società Aeroporto Catania S.A.C. S.p.A., in relazione alla resa del conto giudiziale della riscossione dell’addizionale sui diritti di imbarco per l’anno 2023.
Nel corso del tempo, la prassi applicativa aveva dato luogo a soluzioni divergenti: in alcuni casi si era ritenuto che il conto dovesse essere presentato alla Ragioneria territoriale dello Stato; in altri, che le funzioni di parificazione e deposito spettassero alla stessa società di gestione; in altri ancora, che tali compiti dovessero essere attribuiti all’ENAC o alle amministrazioni statali coinvolte.
Le Sezioni riunite, dopo aver confermato preliminarmente la natura di agente contabile delle società di gestione aeroportuale — in ragione del maneggio di denaro pubblico — hanno affrontato il cuore della questione: l’individuazione dell’amministrazione “di appartenenza” ai sensi dell’art. 139 c.g.c.
Il Collegio ha escluso, con argomentazione puntuale, le diverse soluzioni prospettate. Non può essere accolta la tesi che individua tale amministrazione nella Ragioneria dello Stato, poiché il controllo da questa svolto ha natura diversa e successiva rispetto alla parificazione. Né può ritenersi corretta la soluzione che attribuisce il ruolo alla stessa società di gestione, in quanto ciò violerebbe il principio di alterità tra controllante e controllato. Allo stesso modo, è stata esclusa la competenza dell’ENAC, la cui funzione si limita alla vigilanza tecnica e non si estende alla gestione finanziaria del tributo.
La Corte ha quindi individuato la soluzione nel riconoscere come “amministrazione di appartenenza” gli enti creditori dell’addizionale, ossia, in via frazionata, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell’interno, l’INPS e, nei casi previsti, gli enti locali.
La scelta trova fondamento nella natura stessa del rapporto contabile, che si radica nel collegamento funzionale tra l’agente e l’ente nel cui interesse la gestione è svolta. L’amministrazione creditrice è infatti l’unica in grado di verificare la correttezza del conto, disponendo sia dei dati necessari per determinare il gettito teorico sia delle informazioni relative agli incassi effettivi.
Ne deriva il principio di diritto secondo cui il conto deve essere presentato a ciascun ente creditore per la quota di rispettiva spettanza, con conseguente pluralità di conti giudiziali
Le motivazioni di diritto: tra funzionalizzazione del concetto di appartenenza e garanzia di effettività del controllo
La motivazione della sentenza si sviluppa lungo una linea argomentativa di forte coerenza sistematica, che muove dal superamento di una concezione formale della nozione di “appartenenza”.
Il Collegio evidenzia come tale categoria, originariamente riferita a rapporti di impiego pubblico, debba oggi essere reinterpretata alla luce della trasformazione dell’azione amministrativa, caratterizzata dall’impiego di modelli organizzativi flessibili e dall’affidamento di funzioni pubbliche a soggetti privati. In questa prospettiva, il criterio decisivo non è più l’inquadramento formale del soggetto, ma la destinazione sostanziale dell’attività svolta.
La relazione di appartenenza viene così ricostruita come rapporto funzionale tra agente e amministrazione creditrice, fondato sul fatto che la gestione contabile è svolta nell’interesse di quest’ultima. Tale impostazione consente di preservare la coerenza del sistema, evitando soluzioni che determinerebbero vuoti di controllo o conflitti di interessi.
Particolarmente rilevante è l’accento posto sul ruolo della parificazione, che viene qualificata come momento essenziale e insostituibile del procedimento. Essa deve essere svolta da un soggetto distinto dall’agente contabile e dotato delle informazioni necessarie per verificare la corrispondenza tra il conto e la realtà finanziaria.
In questa chiave, l’individuazione degli enti creditori come amministrazioni competenti appare coerente non solo con il dato normativo, ma anche con la funzione sostanziale del controllo contabile, che è quella di garantire la corretta gestione delle risorse pubbliche e di prevenire il rischio di irregolarità o dispersioni. La decisione si fonda, dunque, su una lettura sistematica e teleologica delle norme, orientata a garantire l’effettività del controllo e la responsabilizzazione dei soggetti coinvolti.
Conclusioni
La sentenza delle Sezioni riunite rappresenta un importante punto di chiarificazione in un ambito caratterizzato da significative incertezze interpretative. L’individuazione delle amministrazioni creditrici quali soggetti competenti alla ricezione, parificazione e deposito del conto giudiziale appare soluzione coerente con la struttura del sistema e con le esigenze di effettività del controllo contabile. Essa consente di ricondurre il procedimento entro un perimetro funzionale chiaro, evitando sia la frammentazione delle responsabilità sia il rischio di sovrapposizioni tra soggetti privi dei poteri o delle informazioni necessarie.
Al contempo, la decisione valorizza il principio di buon andamento dell’amministrazione, nella misura in cui assicura che il controllo sulla gestione delle risorse pubbliche sia esercitato da chi ne è effettivo destinatario, rafforzando il nesso tra responsabilità e titolarità del credito.
Resta, tuttavia, il dato di una significativa complessità operativa, derivante dalla necessità di presentare una pluralità di conti giudiziali a diversi enti. Tale complessità, pur non incidendo sulla correttezza giuridica della soluzione, evidenzia l’esigenza di ulteriori interventi di semplificazione e coordinamento normativo, al fine di rendere più efficiente e uniforme l’applicazione della disciplina.
In definitiva, la pronuncia contribuisce a ridefinire, in senso sostanziale e funzionale, le categorie tradizionali della contabilità pubblica, adattandole a un contesto amministrativo in trasformazione e ribadendo la centralità del controllo giurisdizionale quale strumento di garanzia dell’integrità delle finanze pubbliche.
