La Prima Sezione Civile della Cassazione, con l’ordinanza n. 20281/2025 (clicca qui per consultare il testo integrale della decisione), torna a pronunciarsi sui presupposti applicativi del Canone per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche (COSAP), offrendo un’analisi che distingue nettamente il piano del diritto da quello del fatto. La decisione, pur respingendo il ricorso dell’amministrazione, enuncia con chiarezza un principio giuridico consolidato: la debenza del canone non discende da un formale atto amministrativo, ma dalla concreta sottrazione di suolo all’uso collettivo. Per un approfondimento su questi temi, consigliamo “Come cancellare i debiti fiscali”, acquistabile cliccando su Shop Maggioli o su Amazon.
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Leonarda D’Alonzo
Avvocato, già Giudice Onorario presso il tribunale di Ferrara e Giudice dell’Esecuzione in esecuzioni mobiliari, esecuzioni esattoriali mobiliari e immobiliari e opposizione all’esecuzione nella fase cautelare.
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Leonarda D’Alonzo, 2025, Maggioli Editore
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Premessa
Per comprendere la controversia, è utile ricordare la natura della COSAP. Istituita dall’art. 63 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 , il legislatore l’ha concepita come un’entrata di natura patrimoniale, ontologicamente diversa dalla precedente Tassa per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche (TOSAP). La COSAP si configura come il “corrispettivo di una concessione, reale o presunta“, per l’uso esclusivo o speciale di beni pubblici. Questa natura di “canone” e non di “tributo” è fondamentale, poiché radica la giurisdizione nelle mani del giudice ordinario anziché delle Commissioni Tributarie.
Il caso
La vicenda processuale nasce dall’opposizione di un Condominio a un avviso di pagamento di € 1.377,25 per l’anno 2006. La pretesa si fondava sulla presenza di griglie e intercapedini lungo il perimetro del fabbricato condominiale. Il Condominio sosteneva che tali strutture fossero state realizzate su area privata, come parte integrante dell’edificio assentito da licenza edilizia, e che quindi non vi fosse alcuna occupazione di suolo pubblico.
I giudici di merito hanno dato ragione al Condominio. In particolare, il Tribunale, in sede di appello, ha rigettato la domanda dell’ente locale basandosi su una specifica argomentazione: l’applicazione della COSAP presuppone il preventivo rilascio di un atto di concessione specifico per l’uso del suolo, da tenersi distinto dalla concessione edilizia per la costruzione del fabbricato. In assenza di tale atto, secondo il Tribunale, il canone non era dovuto.
La decisione
L’ente locale ha impugnato la sentenza del Tribunale dinanzi alla Cassazione, articolando diversi motivi. Tra questi emergeva la censura relativa alla violazione dell’art. 63 del D.Lgs. n. 446/97 e del regolamento comunale istitutivo del canone. L’amministrazione sosteneva che l’occupazione soggetta a COSAP non è solo quella su area pubblica, ma anche quella che insiste su area privata gravata da servitù di pubblico passaggio. In tale contesto, secondo la ricorrente, la sola circostanza che determina la debenza del canone è che le aree siano destinate al pubblico transito, rendendo sufficiente l’occupazione materiale del suolo senza necessità di un atto concessorio formale.
La Corte di Cassazione, nell’esaminare congiuntamente il secondo e il quarto motivo di ricorso, li ha ritenuti infondati. Tuttavia, prima di giungere a tale conclusione, ha colto l’occasione per riaffermare il suo orientamento consolidato, correggendo l’errore di diritto del giudice d’appello.
La Corte ha ribadito che: il presupposto del canone è l’uso particolare o eccezionale che il singolo fa di un bene pubblico o di un bene privato assoggettato a servitù di pubblico passaggio. La COSAP non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente la mera occupazione di fatto dei beni menzionati. L’obbligo di pagamento sussiste anche se le griglie e le intercapedini sono incluse nel progetto edilizio originario assentito dal Comune, poiché l’uso particolare del suolo è un presupposto distinto e ulteriore rispetto alla conformità urbanistica dell’edificio.
La decisione del Tribunale, sebbene fondata su una motivazione giuridicamente errata (la necessità della concessione), è stata confermata nel suo esito finale. Questo implica, logicamente, che nei gradi di merito l’amministrazione comunale non sia riuscita a fornire la prova del presupposto fattuale della sua pretesa. In altre parole, l’amministrazione non ha dimostrato che l’area su cui insistono le griglie e le intercapedini fosse effettivamente “appartenente al proprio demanio o patrimonio indisponibile” o, in alternativa, fosse un’area privata gravata da una “servitù di pubblico passaggio costituita nei modi di legge“. La Corte di Cassazione, pur correggendo l’errore di diritto, non ha potuto far altro che prendere atto del mancato assolvimento dell’onere probatorio e rigettare il ricorso.
Conclusioni
L’ordinanza n. 20281/2025 veicola un duplice e importante messaggio. Sul piano del diritto sostanziale, consolida l’idea della COSAP come corrispettivo legato alla realtà materiale dell’uso differenziato di un bene pubblico, svincolandolo dal formalismo di un atto amministrativo. Sul piano processuale, è imperativo costruire solidamente la propria pretesa in giudizio, fornendo la prova rigorosa e puntuale di tutti i fatti che ne costituiscono il fondamento.
