La pronuncia del Tribunale di Salerno del 10 marzo 2026 affronta il tema del subentro nell’assegnazione di alloggi ERP, chiarendone i presupposti e ribadendo l’irrilevanza dello stato di bisogno ai fini della legittimazione all’occupazione. La decisione si inserisce nel solco della giurisprudenza di legittimità e offre spunti di riflessione sul rapporto tra diritto all’abitare, legalità amministrativa e gestione del patrimonio pubblico.
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Come gestire il contenzioso dei bonus edilizi
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Fabiola Pietrella
Dottore commercialista e Revisore legale dei conti, è CEO e socia dello Studio associato Pietrella Bruè. Già Professore a contratto presso l’Università degli Studi di Macerata, è consulente tecnico in ambito contabile, bancario e aziendale. Relatore innumerosi convegni e autrice di pubblicazioni giuridiche.
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Una vicenda tipica (e per questo rilevante)
La pronuncia del Tribunale di Salerno (III Sezione civile, proc. n. 4345/2024 R.G.E., provvedimento del 10 marzo 2026) si colloca all’interno di una tipologia di contenzioso estremamente frequente nella prassi degli enti gestori di edilizia residenziale pubblica: l’opposizione all’azione di rilascio fondata sulla pretesa sussistenza di un diritto al subentro.
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Si tratta di vicende che, nella loro apparente ripetitività, mettono in tensione due esigenze fondamentali. In particolare, si confrontano due esigenze fondamentali: la tutela del diritto all’abitare e il rispetto delle regole pubblicistiche di assegnazione.
Non è un conflitto nuovo, ma è un conflitto che, oggi più che mai, richiede una lettura sistematica.
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Giurisdizione e natura della posizione giuridica
Il primo nodo affrontato dal Tribunale riguarda il riparto di giurisdizione.
Sul punto, la decisione si pone in linea con l’orientamento consolidato della Corte di Cassazione, secondo cui: “in materia di edilizia residenziale pubblica va tenuta distinta una fase di natura pubblicistica (…) da una successiva fase di natura privatistica, in cui l’assegnatario assume una posizione di diritto soggettivo” (Cass., Sez. Un., 10 maggio 2006, n. 10711)
Coerentemente con tale impostazione, la giurisprudenza ha più volte affermato che il subentro nel rapporto locativo ERP integra una posizione di diritto soggettivo, essendo ancorato a presupposti normativi vincolati (Cass., Sez. I, 19 agosto 2016, n. 17201; Cass., Sez. Un., 9 ottobre 2013, n. 22957).
Il Tribunale di Salerno si muove esattamente in questa direzione, riconoscendo la giurisdizione del giudice ordinario, in quanto la controversia non coinvolge l’esercizio di poteri discrezionali, ma la verifica di requisiti legali .
Gli alloggi ERP e la funzione pubblica del bene
La pronuncia ribadisce un principio altrettanto consolidato: gli alloggi ERP rientrano nel patrimonio indisponibile degli enti pubblici, ai sensi dell’art. 826 c.c., in quanto destinati a un servizio pubblico essenziale.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che:“gli alloggi di edilizia residenziale pubblica sono beni destinati al soddisfacimento di un interesse pubblico primario, con conseguente assoggettamento al regime del patrimonio indisponibile” (TAR Campania, Napoli, sez. V, 3 agosto 2018, n. 4207)
Da tale qualificazione discende la legittimità dell’azione di autotutela possessoria esercitata dall’amministrazione per il recupero dell’immobile occupato sine titulo .
Parimenti rilevante è il chiarimento sulla competenza: “l’adozione del provvedimento di sgombero rientra nella sfera gestionale del dirigente, ai sensi dell’art. 107, comma 2, TUEL, trattandosi di attività priva di contenuto politico” (Cons. Stato, sez. VII, 23 gennaio 2023, n. 2914).
Il subentro: diritto soggettivo e rigorosa tipicità
Il subentro nell’assegnazione costituisce uno degli istituti più delicati del sistema dell’edilizia residenziale pubblica, in quanto si colloca al confine tra esigenze di continuità abitativa e rispetto delle regole di accesso al patrimonio pubblico.
La normativa di riferimento (art. 19 L.R. Campania n. 11/2019) individua presupposti precisi e tipizzati, riconducibili, in sintesi, alla sussistenza di un rapporto qualificato con l’assegnatario e alla presenza di una convivenza stabile e documentata.
Proprio su quest’ultimo elemento si concentra, in modo sempre più rigoroso, l’elaborazione giurisprudenziale. La convivenza non può essere desunta da mere allegazioni o da situazioni di fatto, ma richiede una prova oggettiva, normalmente ancorata alla residenza anagrafica e alla continuità temporale della presenza nell’alloggio.
In questa prospettiva, la giurisprudenza ha progressivamente chiarito che il subentro non costituisce uno strumento di regolarizzazione di situazioni irregolari, ma un istituto a fattispecie tipica, il cui riconoscimento è subordinato alla verifica puntuale dei presupposti normativi.
Nel caso esaminato dal Tribunale di Salerno, la mancanza di prova della convivenza nel periodo richiesto ha condotto, in modo coerente, al rigetto della domanda, confermando un orientamento che privilegia la certezza dei requisiti rispetto a ogni possibile lettura estensiva dell’istituto.
Il passaggio teorico: diritto all’abitare e legalità
Il punto più delicato della decisione è rappresentato dalla valutazione dello stato di bisogno dell’opponente.
Qui la pronuncia si confronta, implicitamente, con un tema più ampio: il rapporto tra diritto all’abitare e principio di legalità.
È noto che il diritto all’abitazione, pur non espressamente codificato nella Costituzione, trova fondamento negli artt. 2, 3 e 47 Cost., ed è stato progressivamente riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale come interesse di rilievo primario.
Tuttavia, la stessa Corte costituzionale ha chiarito che tale diritto non può tradursi in una pretesa incondizionata all’assegnazione o al mantenimento di un alloggio pubblico, dovendo essere bilanciato con le risorse disponibili, con le procedure di assegnazione e, più in generale, con il principio di uguaglianza nell’accesso ai beni pubblici.
In questo quadro, la giurisprudenza amministrativa ha più volte affermato che:
“lo stato di bisogno non può legittimare l’occupazione sine titulo di immobili pubblici”
(TAR Lazio, Roma, sez. III, 20 marzo 2015, n. 4407).
La decisione del Tribunale di Salerno si colloca pienamente in questa linea, ribadendo che la tutela del bisogno abitativo deve essere perseguita attraverso strumenti legali e procedure pubbliche, e non mediante situazioni di fatto.
Il rischio di “sanatoria di fatto” e la funzione ordinante delle regole
Il punto di equilibrio tra diritto all’abitare e legalità amministrativa emerge con particolare evidenza se si considera il rischio, tutt’altro che teorico, di una progressiva “sanatoria di fatto” delle occupazioni sine titulo.
In assenza di un’applicazione rigorosa dei presupposti normativi del subentro, il sistema ERP rischierebbe infatti di trasformarsi da strumento di assegnazione regolata a meccanismo di accesso informale, fondato sulla mera occupazione del bene. Tale dinamica determinerebbe una evidente distorsione delle finalità pubbliche sottese alla gestione del patrimonio abitativo, compromettendo il principio di parità tra gli aspiranti assegnatari.
La giurisprudenza di legittimità ha più volte evidenziato come il rapporto di edilizia residenziale pubblica, pur inserendosi in un contesto di tutela sociale, non possa sottrarsi ai principi generali dell’ordinamento, tra cui quello di legalità e quello di uguaglianza nell’accesso alle risorse pubbliche.
In questa prospettiva, il rigore richiesto nella verifica dei presupposti del subentro – e, in particolare, della convivenza stabile e documentata – non costituisce un formalismo, ma rappresenta lo strumento attraverso il quale l’ordinamento garantisce la corretta allocazione di un bene scarso.
Il diritto all’abitare, dunque, non viene compresso, ma viene ricondotto entro un quadro procedurale che ne assicura l’effettività in termini non individuali, bensì collettivi.
È proprio questa funzione “ordinante” delle regole che consente di evitare che esigenze pur meritevoli di tutela si traducano in soluzioni diseguali o, peggio, arbitrarie.
Esito del giudizio e rilievi operativi
La decisione del Tribunale si conclude in modo coerente con l’impostazione seguita lungo tutto il percorso argomentativo, con la revoca della sospensione dell’esecuzione precedentemente concessa e il conseguente rigetto dell’opposizione, accompagnato dalla condanna alle spese.
Al di là del dispositivo, tuttavia, la pronuncia assume un rilievo che travalica il caso concreto, offrendo indicazioni operative di immediata utilità per gli enti gestori. In particolare, emerge con chiarezza come l’azione di rilascio costituisca uno strumento non solo legittimo, ma necessario per garantire la corretta gestione del patrimonio ERP, soprattutto in presenza di occupazioni prive di titolo.
Allo stesso tempo, la decisione ribadisce la centralità della prova documentale nei procedimenti di subentro, confermando che la verifica dei presupposti non può essere affidata a valutazioni meramente indiziarie o a situazioni di fatto non adeguatamente riscontrate.
Considerazioni conclusive
La pronuncia del Tribunale di Salerno si segnala per la capacità di ricondurre a unità due esigenze spesso percepite come contrapposte: da un lato, la tutela del bisogno abitativo; dall’altro, il rispetto delle regole che presidiano l’accesso al patrimonio pubblico.
In realtà, è proprio il rispetto di tali regole a rappresentare la condizione di possibilità di un sistema equo. Un’applicazione elastica o eccessivamente indulgente dei presupposti normativi, pur animata da finalità sociali, rischierebbe infatti di compromettere la parità di trattamento tra gli aspiranti assegnatari e di alterare la funzione pubblica dell’edilizia residenziale.
La decisione in esame si colloca, invece, nella prospettiva di un equilibrio consapevole, nel quale il diritto all’abitare non viene negato, ma viene esercitato entro un quadro di legalità che ne garantisce l’effettività in termini generali e non meramente individuali.
È in questa prospettiva che il rigore applicativo, lungi dal rappresentare un limite, si configura come uno strumento di giustizia sostanziale.
Nel sistema dell’edilizia residenziale pubblica, il rigore nell’applicazione delle regole non è un limite, ma la condizione stessa dell’equità.
