Il principio della scissione degli effetti tra notificante e destinatario dell’atto va applicato anche agli atti di un procedimento amministrativo sanzionatorio, come quelli della CONSOB.
Non costituisce nessun ostacolo la natura recettizia dell’atto tutte le volte in cui dalla conoscenza dell’atto stesso decorrano i termini per l’esercizio del diritto di difesa dell’incolpato, e, ad un tempo, si verifichi la decadenza dalla facoltà di proseguire nel menzionato procedimento in caso di mancata comunicazione, entro un certo termine, delle condotte censurate.
Lo hanno chiarito le Sezioni Unite con la sentenza n. 12332 del 17 maggio 2017.
La questione in esame: i procedimenti sanzionatori della CONSOB
La questione posta all’attenzione delle Sezioni Unite con l’ordinanza n. 2448 del 9.2.2016 riguarda l’applicazione del principio della scissione degli effetti della notifica ai procedimenti sanzionatori quali quelli della CONSOB.
In particolare, l’art. 195 del d.lgs. 58/1998 prevede che, una volta notificato l’accertamento con le relative richieste di informazioni e chiarimenti, la Consob ha 180 giorni per avviare il procedimento sanzionatorio e contestare gli addebiti all’incolpato.
Dal momento che la contestazione di un’incolpazione rappresenta un atto tipicamente recettizio, dovrebbe dedursi che i 180 giorni decorrano dal perfezionamento della notifica per il destinatario.
Ma in caso di mancata ricezione della comunicazione da parte del destinatario?
Ai fini della tempestività della contestazione della CONSOB occorre far riferimento alla data della ricezione dell’atto da parte dell’incolpato o a quella della sua spedizione?
In altre parole: qual è il dies a quo del termine di decadenza di 180 giorni che la CONSOB deve considerare per l’avvio del procedimento?
E più in generale, qual è la sorte degli atti unilaterali recettizi non negoziali, ma di chiara natura procedimentale, in caso di mancato perfezionamento della notifica?
La decisione delle Sezioni Unite: l’applicazione del principio della scissione degli effetti della notifica
Secondo le Sezioni Unite anche nei procedimenti amministrativi sanzionatori, quale quello in esame, deve applicarsi il principio della scissione degli effetti tra “notificante” e “notificato”.
Per arrivare a tale conclusione, la Corte di legittimità ha provveduto ad identificare il ragionevole bilanciamento della tutela degli interessi coinvolti, come enunciato da Cass. n. 24822/2015.
La natura recettizia o meno dell’atto da partecipare [1] non è infatti determinante al fine di escludere la separata considerazione degli effetti della fattispecie partecipativa del contenuto dell’atto.
Se infatti in tale categoria di atti l’effetto finale si raggiunge solo se vi sia stata la conoscenza (legale) del predetto contenuto, ciò non toglie che l’inizio della fattispecie notificatoria fa emergere la permanenza dell’interesse alla realizzazione dell’effetto che con essa si vuole perseguire.
Devono ritenersi così impedite le eventuali decadenze in cui l’agente in notificazione potrebbe incorrere, non rispettando il termine normativamente posto per l’esercizio del diritto.
In definitiva, solo il principio della scissione consente di attuale il bilanciamento dell’interesse
- del notificante a non vedersi imputare conseguenze negative per il mancato perfezionamento della fattispecie “comunicativa” a causa di fatto di terzi che intervengano nella fase di trasmissione del contenuto dell’atto;
- e del destinatario di non essere impedito nell’esercizio di propri diritti, compiutamente esercitabili solo a seguito dell’acquisita conoscenza (anche se solo legale) del contenuto dell’atto medesimo.
Invero nei procedimenti amministrativi sanzionatori la commistione tra interessi pubblicistici al perseguimento di condotte illecite e diritto alla compiuta difesa dalle incolpazioni non consente di dar prevalenza all’uno piuttosto che all’altro aspetto.
Secondo le Sezioni Unite, è dunque “proporzionale” ritenere che il mancato perfezionamento della fattispecie comunicativa, come non può pregiudicare il diritto di difesa dell’incolpato, neppure può determinare decadenza a danno di chi tempestivamente vi ha dato avvio.
In conclusione, l’atto in questione emanato al termine della fase endoprocedimentale è e rimane di natura recettizia: ma nessun pregiudizio per le contrapposte parti nasce dall’applicazione del principio della scindibilità degli effetti dell’attività partecipativa del contenuto dell’atto.
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[1] Sempre che non si tratti di atti negoziali: in tal caso il discrimen sarebbe infatti dato dalla possibilità di fornire la prova contraria rispetto alla presunzione di conoscenza dell’atto correttamente notificato: art 1335 c.c.
