L’entrata in vigore della l. 1/2026 (c.d. legge Foti) sta già incidendo in modo sensibile sulla responsabilità amministrativo-contabile e sulla dinamica del processo contabile. Tra le innovazioni più invasive si colloca il litisconsorzio necessario ope legis dell’impresa assicuratrice nei procedimenti per danni patrimoniali: una regola destinata a riflettersi, immediatamente, su contraddittorio e tempi di trattazione.
Le prime applicazioni mostrano però che l’innesto non è neutro, soprattutto quando il giudizio riguarda la malpractice medica. Qui il nuovo assetto processuale entra in attrito con il micro-sistema della legge Gelli-Bianco (l. 24/2017), che disciplina in modo speciale la responsabilità del sanitario e i relativi rapporti assicurativi.
L’ordinanza della Sezione giurisdizionale Abruzzo (ord. n. 4/2026, 27 gennaio 2026) è, in questo senso, un passaggio significativo: applica la riforma in un giudizio introdotto con rito abbreviato ex art. 130 c.g.c., mettendo in luce l’effetto potenzialmente “anti-deflattivo” dell’integrazione necessaria del contraddittorio e la possibile interferenza con il meccanismo transattivo che connota l’istituto (clicca qui per consultare il testo integrale della decisione).
Premessa
L’ordinanza della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti Abruzzo (ord. n. 4/2026, 27 gennaio 2026) rappresenta una delle prime applicazioni della L. 1/2026, che ha inciso in modo strutturale sulla responsabilità amministrativa e sul processo contabile.
Il giudizio, incardinato con rito abbreviato ex art. 130 c.g.c., riguarda un sanitario della ASL chiamato a rispondere per danno erariale indiretto e danno da disservizio. Il convenuto aveva chiesto la definizione in forma abbreviata, offrendo il pagamento del 50% della pretesa risarcitoria. Nel corso del procedimento è sopravvenuta la vigenza della l. 1/2026, che ha imposto al Collegio di procedere all’applicazione immediata delle nuove norme.
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In particolare, la nuova disciplina ha introdotto una forma ope legis di litisconsorzio necessario nei «procedimenti per i danni patrimoniali», imponendo la chiamata dell’impresa di assicurazione. L’obbligo opera senza distinzione di rito, quindi anche nel rito abbreviato, come testualmente recita il disposto dell’art. 1, lett. A, n. 7 l. 1/2026.
Le norme richiamate
Sul pianto normativo, la Corte, oltre al nuovo articolo 1, comma 2 della L.20/1994, il cui comma 4-bis prevede che: “Chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti è tenuto a stipulare, prima dell’assunzione dell’incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati dallo stesso all’amministrazione per colpa grave. Nei procedimenti per i danni patrimoniali, l’impresa di assicurazione è litisconsorte necessario», richiama – per ciò che attiene l’immediata applicabilità della norma – il disposto dell’art. 6, rubricato “Disposizioni transitorie”, che sancisce che le nuove disposizioni “si applicano ai procedimenti e ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della presente legge”.
L’abrogazione tacita dell’effetto deflattivo del rito abbreviato ex art. 130 c.g.c.
L’ordinanza Abruzzo n. 4/2026 costituisce un osservatorio particolarmente utile per cogliere, fin da subito, l’impatto della legge Foti sulla dinamica del processo contabile. La sua applicazione nel rito abbreviato (rectius: nel rito abbreviato in materia di malpractice) fa emergere alcune criticità sistematiche e problemi di coordinamento: da un lato, la tensione tra la finalità deflattiva dell’istituto e l’introduzione del litisconsorzio necessario; dall’altro, i rapporti tra la l. 1/2026 e la legge Gelli.
Il rito abbreviato, anche nel codice contabile, è concepito come strumento acceleratorio, deflattivo e transattivo. L’innesto della nuova regola sul litisconsorzio necessario produce però un effetto di segno opposto: impone l’ingresso di un ulteriore soggetto nel giudizio, con conseguente rinvio di mesi della trattazione e con la necessità di una integrazione del contraddittorio spesso complessa.
Ne deriva un prolungamento significativo dei tempi processuali. Si profila così un potenziale conflitto teleologico: una disciplina volta a ridurre il rischio erariale dei funzionari (anche mediante la copertura assicurativa) finisce per rallentare proprio quei riti deflattivi che rappresentano uno snodo essenziale dell’economia processuale.
La Corte applica correttamente il principio secondo cui le norme processuali operano ex nunc anche nei giudizi pendenti. Tuttavia, nel rito abbreviato tale applicazione determina una trasformazione profonda del quadro procedimentale, fino a un temporaneo “svuotamento” dell’istituto. Il giudice, infatti, è costretto a differire qualsiasi valutazione nel merito dell’istanza ex art. 130 c.g.c., imponendo adempimenti dilatati che si conciliano difficilmente con la logica della rapida definizione. L’esito pratico è che, nella prima fase applicativa della legge Foti, il rito abbreviato rischia di diventare un rito non più abbreviato.
Incidenza sul meccanismo transattivo
Nel rito abbreviato il convenuto formula un’offerta risarcitoria e la Procura può aderirvi. L’ingresso dell’assicurazione introduce un soggetto potenzialmente portatore di interessi non coincidenti (o persino divergenti) rispetto a quelli del convenuto, con il rischio di interferire con la stessa possibilità di chiudere rapidamente il processo attraverso il meccanismo transattivo.
In prospettiva, ciò potrebbe incidere sull’“appetibilità” del rito abbreviato, rendendolo meno coerente con la sua finalità originaria. Poiché la nuova previsione (art. 1, lett. A, n. 7) è applicabile ai giudizi in corso, non è escluso un effetto di rallentamento più generalizzato, soprattutto nei tribunali contabili con un elevato numero di procedimenti sanitari pendenti. Nel rito abbreviato tali ricadute risultano più evidenti, perché l’orizzonte temporale dell’istituto è, per sua natura, fisiologicamente breve.
I criteri di risoluzione delle antinomie al vaglio della giurisprudenza contabile
La relazione tra la legge Gelli‑Bianco (l. 24/2017) e la più recente legge Foti (l. 1/2026) costituisce, nel caso di specie, uno dei terreni più delicati di ricostruzione sistematica, poiché mette in tensione due modelli normativi solo apparentemente compatibili: quello della responsabilità sanitaria, strutturato come micro‑sistema speciale, e quello della responsabilità amministrativa erariale, che la riforma Foti ha inteso ricondurre entro coordinate più rigorose e maggiormente tipizzate.
La questione si concentra, in particolare, attorno alla portata applicativa del nuovo litisconsorzio necessario ope legis dell’impresa assicuratrice introdotto dalla legge Foti nei procedimenti per danni patrimoniali, e sul possibile impatto di tale previsione sui giudizi che coinvolgono medici dipendenti delle strutture del Servizio sanitario nazionale.
Due le tesi su cui la giurisprudenziale erariale sarà chiamata nel prossimo futuro a prendere posizione.
1) La tesi restrittiva: lex specialis derogat generalis
La prima linea interpretativa, di segno restrittivo, muove dal presupposto che la legge Gelli‑Bianco rappresenti, a tutti gli effetti, una lex specialis rispetto alla normativa generale sul danno erariale.
La Gelli, infatti, non solo regola in modo compiuto la responsabilità civile del sanitario, ma ne disciplina anche l’assetto assicurativo, individuando un modello chiuso di rapporti tra paziente, struttura, sanitario e impresa di assicurazione. In tale sistema, il litisconsorzio necessario opera unicamente nel processo civile, e con riguardo ai soggetti chiamati a rispondere del danno subito dal paziente, prima fra tutti alla struttura sanitaria.
Da ciò discenderebbe che l’obbligo di assicurazione per colpa grave, pur riferito ad una specifica condotta del sanitario, non sarebbe concepito per coprire profili di responsabilità di natura erariale, la quale deriva da un diverso meccanismo causativo (danno indiretto alla struttura) e si colloca in un diverso ambito giurisdizionale.
Secondo questa impostazione, l’eventuale estensione del litisconsorzio necessario ai giudizi contabili comporterebbe un’irragionevole forzatura del sistema, giacché i medici, a differenza dei funzionari amministrativi, non “gestiscono” risorse pubbliche in senso tecnico, bensì svolgono un’attività professionale ad elevata autonomia, la cui valutazione erariale si fonda su presupposti eccezionali e non su un tipico esercizio di potere pubblico o di funzioni di amministrazione attiva.
Il giudizio contabile, in questa prospettiva, rimarrebbe estraneo alle dinamiche previste dalla legge Gelli, con la conseguenza che il litisconsorzio introdotto dalla Foti non potrebbe operare nei confronti dei sanitari, almeno per quelle ipotesi di danno già pendenti.
2) La tesi estensiva: lex posterior derogat priori
La seconda tesi, di segno opposto e oggi più frequentemente accolta nelle prime applicazioni giurisprudenziali, ritiene invece prevalente la disciplina della legge Foti, valorizzandone il carattere di lex posterior e, soprattutto, la natura di normativa processuale generale destinata a operare in modo uniforme in tutti i giudizi per danno patrimoniale.
Dal momento che il litisconsorzio necessario dell’assicurazione è stato introdotto come regola strutturale del processo contabile, la sua applicazione non potrebbe essere esclusa per determinate categorie di soggetti, salvo una previsione derogatoria espressa che al momento non esiste.
A sostegno di questa tesi si evidenzia come l’obbligo assicurativo del sanitario, pur nato in ambito civilistico, riguardi comunque la medesima condotta colposa che dà luogo alla responsabilità erariale: l’illecito è lo stesso, mentre diversificano i piani di tutela (civile verso il paziente; erariale verso la pubblica amministrazione). Proprio tale convergenza oggettiva giustificherebbe l’ingresso dell’assicurazione nel giudizio contabile, consentendo una valutazione unitaria degli obblighi di manleva e delle eventuali sovrapposizioni tra responsabilità civile e amministrativa.
Questa seconda impostazione assume quindi che la legge Foti abbia natura “trasversale”, tale da incidere anche su micro‑sistemi precedenti, senza tuttavia disarticolarli: la Gelli continuerebbe a regolare la responsabilità sanitaria in sede civile, ma non potrebbe limitare l’operatività nel giudizio erariale di una disciplina che si presenta come organica e generale.
Né costituirebbe un reale ostacolo la circostanza che l’assicurazione per colpa grave sia concepita per il risarcimento del paziente, poiché il legislatore della Foti avrebbe inteso proprio ampliare la dimensione assicurativa del processo contabile, rendendo necessaria la presenza dell’assicuratore anche quando la sua effettiva obbligazione di manleva debba essere verificata o esclusa.
Osservazioni critiche
L’ordinanza in commento, inaugurando il percorso di ricostruzione che la giurisprudenza erariale è chiamata ad intraprendere dopo l’entrata in vigore della Legge Foti, dimostra che l’estensione del litisconsorzio necessario ai giudizi erariali che coinvolgono medici rischia di produrre un contraddittorio improprio, soprattutto laddove le polizze assicurative siano strutturalmente incapaci di coprire il danno erariale derivante da responsabilità amministrativa.
Vi è chi osserva che introdurre l’assicurazione in un giudizio in cui essa, per clausole contrattuali o per natura del rischio, non sarebbe comunque obbligata a intervenire, rischia di aggravare irragionevolmente la procedura, creando appesantimenti processuali incompatibili tanto con la logica del rito abbreviato quanto con la funzione stessa del giudizio contabile.
Conclusioni
Il confronto tra le due tesi evidenzia dunque una tensione profonda: da un lato la Gelli come lex specialis che presidia un settore tecnico‑professionale ben delineato; dall’altro la Foti che, come lex generalis e posterior, ambisce a ricondurre a sistema il processo contabile introducendo principi di carattere uniforme.
La direzione che la giurisprudenza sembra intraprendere, pur con significative perplessità dottrinali, è quella di un’applicazione estensiva della Foti anche ai giudizi che coinvolgono medici, ma resta aperto il problema di fondo: se sia davvero coerente con la logica del danno erariale considerare il sanitario come soggetto tenuto alla gestione di risorse pubbliche e, soprattutto, se l’assicurazione ex Gelli possa essere trascinata in un ambito giurisdizionale per il quale non è strutturalmente predisposta.
L’evoluzione successiva dell’elaborazione giurisprudenziale chiarirà se la prevalenza della Foti sarà destinata a consolidarsi o se emergerà un’interpretazione conciliativa capace di salvaguardare l’autonomia funzionale del sistema speciale delineato dalla legge Gelli.
