Permesso di soggiorno per motivi umanitari: i chiarimenti della Cassazione

Nel complesso panorama normativo e giurisprudenziale, in materia di protezione internazionale, si inserisce un ulteriore recente pronuncia della Corte di Cassazione.

L’intento è quello di indicare all’interprete la traiettoria lungo la quale valutare le condizioni di operatività del permesso di soggiorno per motivi umanitari.

Nella fattispecie in esame, il Ministero dell’interno ricorreva contro la pronuncia della Corte di Appello che riconosceva a un cittadino del Gambia il diritto al rilascio del permesso de quo ai sensi dell’art. 5 co.6 d.lgs. 286/1998.

Sommario: Premessa – 2. Il riferimento normativo della protezione umanitaria 3. La valutazione della condizione di vulnerabilità 4. Il giudizio comparativo 5. Il principio di diritto: Cass. Civ., Sez. I, 23 febbraio 2018 n. 4455

Ad avviso del Ministero, il motivo principale del riconoscimento consisteva erroneamente nel valutare, come fattore principale, l’elemento dell’integrazione dello straniero nel contesto sociale nazionale (corredata dall’esercizio di un’attività lavorativa stabile e dalla idoneità dei mezzi di sussistenza) e la generica compromissione dei diritti umani che questi avrebbe rischiato di subire in caso di rientro al Paese d’origine. Per il ricorrente, infatti, la valutazione di bilanciamento delle condizioni di rilascio non era operata correttamente.

Il punto, allora, è individuare quale peso sia legittimo assegnare a queste due variabili e come procedere al giudizio di comparazione rispetto alle ulteriori condizioni richieste dalla norma.

2. Il riferimento normativo della protezione umanitaria

Non si può ignorare come il proliferare e lo stratificarsi nel tempo della normativa obblighino l’interprete ad affacciarsi su uno scenario altamente articolato, di fonti multilivello. Conviene concentrarsi sulle norme seguenti:

• art. 5 co.6 del Testo Unico dell’Immigrazione: il quale dispone che “il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano” e chiarisce le modalità di rilascio del permesso, ad opera del questore e secondo le prescrizioni contenute nel regolamento di attuazione.
• art. 11, lett. c) ter del D.P.R. 394/1999: che regola il procedimento adottato dalla Questura che si esprime su richiesta del parere delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale, mediante opportuna acquisizione documentale che attesti le “oggettive e gravi situazioni personali che non consentono l’allontanamento dello straniero dal territorio nazionale”.
• art. 28, lett. d) del medesimo Regolamento: secondo cui il permesso umanitario può essere riconosciuto quando non si possa disporre l’allontanamento verso un altro Stato per il rischio di torture o persecuzioni, in obbedienza al principio di non-refoulement^[1].
• art. 19 del T.U. Immigrazione: per il quale sono indicate le ipotesi di rilascio.
• art. 19 co.2 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea: per cui nessuno può essere allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti.
• art. 3 co.1 della legge 110/2017: il quale amplia le condizioni di riconoscimento del diritto alla protezione umanitaria, essendosi aggiunto il fondato motivo di essere sottoposti a tortura e l’obbligo di valutare “le violazioni sistematiche e gravi dei diritti umani”.
• art. 32 co.3 del Decreto Procedure (d.lgs. 25/2008): che regola il rapporto tra la protezione umanitaria e il sistema complesso di protezione internazionale. Stabilisce, infatti, che: “nei casi in cui non accolga la domanda di protezione internazionale – rifugio o protezione sussidiaria – e ritenga che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario, la Commissione territoriale trasmette gli atti al questore per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno ex art. 5 co.6 del d.lgs n.286/1998”.
• art. 6 par.4 della Direttiva comunitaria n.115/2008: la quale autorizza gli Stati membri a rilasciare, per motivi umanitari, caritatevoli o di altra natura, in qualsiasi momento, un permesso di soggiorno autonomo o un’altra autorizzazione al cittadino di un Paese terzo in posizione irregolare. Gli Stati hanno la facoltà di introdurre ulteriori misure di protezione, rispetto alla Direttiva Qualifiche (Dir. 95/2011), senza modificare i presupposti della disciplina riservata all’Unione e purché non incompatibili.

Il dato essenziale è rappresentato dalla necessità che il giudizio avvenga in riferimento alle condizioni esistenziali concrete e soggettive del richiedente. Non basta una situazione di vulnerabilità astratta: questa, al contrario, deve essere inserita in un contesto biografico complessivo del soggetto, studiato anche attraverso indici oggettivi, relativi, cioè, allo stato del Paese di origine.

Bisogna ricordare come la protezione umanitaria rappresenti un livello di tutela sussidiario e residuale.

Essa si sostanzia in una componente del diritto all’asilo costituzionale (art. 10 Cost.), insieme al rifugio politico e alla protezione sussidiaria: è una previsione di chiusura del sistema afferente alla protezione internazionale degli stranieri in Italia, ponendosi in alternativa rispetto alle misure tipiche, che l’autorità amministrativa e giurisdizionale valuta soltanto nell’ipotesi in cui queste ultime conducano ad un accertamento negativo per l’insussistenza dei presupposti^[2].

3. La valutazione della condizione di vulnerabilità

Da questa premessa si ricava come il giudizio sulla richiesta di permesso debba essere operato partendo dall’analisi dei “seri motivi”.

Si è preferito non procedere a una tipizzazione di questi per consentire la massima applicazione della protezione umanitaria. Essi costituiscono, infatti, un catalogo aperto^[3]: una volta riconosciuti come esistente, si configura in capo al richiedente il diritto soggettivo al rilascio del permesso.

L’applicazione della misura segue, insomma, un giudizio prognostico. L’autorità è chiamata a considerare l’eventualità che, in conseguenza del rimpatrio, il richiedente sia soggetto a situazioni di vulnerabilità. L’istanza sarà accolta nel caso in cui si prospetti il rischio effettivo della compromissione dei diritti umani fondamentali.

4. Il giudizio comparativo

Essendo, qualsiasi operazione di bilanciamento di interessi, necessariamente guidata in termini comparativi, occorre chiarire la portata dei fattori attorno ai quali essa gravita.

L’occasione che si presenta all’attenzione della Corte di Cassazione è data dalla necessità di correggere la valutazione della Corte d’Appello: la quale, seguendo una certa tendenza giurisprudenziale, assegna un peso prevalente al dato dell’integrazione sociale in Italia del richiedente e al contesto di “generale compromissione dei diritti umani” del Paese di origine. Così ritiene legittimo il rilascio del permesso.

L’erroneità della considerazione della Corte d’Appello consiste non nell’analizzare tali fattori ma nel falsarne la portata.

Ad avviso della Corte di Cassazione, infatti, l’integrazione nel tessuto sociale e professionale italiano del richiedente può essere certamente un presupposto, per concedere protezione umanitaria, ma non può costituire il fattore esclusivo del rilascio di permesso.

Così come non basterebbe l’analisi sulle condizioni astratte dello Stato di provenienza: ma occorre individuare la concreta incidenza di queste – se mai un grado di incidenza possa effettivamente determinarsi – sulla sfera giuridica soggettiva del soggetto.

L’integrazione nel contesto professionale e sociale italiano è solamente una circostanza che concorre alla identificazione di una situazione di vulnerabilità che legittimerebbe il titolo di soggiorno: ma sempre nell’ottica comparativa.

E’ vero che esso rappresenta un indice significativo che misura il diritto alla vita privata e famigliare ex art. 2 CEDU e che tale prerogativa si inserisce, a pieno titolo, nella classe aperta dei diritti che la protezione umanitaria intende presidiare.

Tuttavia, la Corte di Cassazione indica un metodo differente da seguire: in primo luogo, bisogna studiare la condizione oggettiva del Paese d’origine in correlazione rispetto alla situazione personale del soggetto che ha determinato, in questi, la scelta di emigrare.

Ma tale correlazione deve essere oggetto di puntuale accertamento: lo stato di vulnerabilità non può ricavarsi presuntivamente da una condizione politico-economica del Paese instabile. E’ richiesta una prova rigorosa^[4] di privazione – o del rischio serio ed effettivo di privazione – dei diritti umani, nell’eventualità del rimpatrio^[5].

Ed è qui che si inserisce l’esame dell’integrazione nel tessuto sociale italiano dello straniero.

Il raggiungimento di una soglia dignitosa di integrazione sociale, personale e professionale, si pone come elemento di raffronto all’interno di un’analisi complessiva: se, all’esito del giudizio comparativo, risulta una incolmabile sproporzione, tra la condizione esistenziale goduta in Italia dal richiedente e quella che si troverebbe ad avere nel suo Paese di origine, l’interprete deve chiedersi se questa sproporzione è una variabile significativa dello stato di vulnerabilità.

In altri termini, deve verificare se possa integrare i “seri motivi” richiesti dalla norma ai fini del rilascio: integrazione che potrà dirsi sussistente nel caso si arrivi ad accertare che la condizione socio-economica, conquistata in Italia dal richiedente, sarebbe gravemente compromessa in conseguenza del rimpatrio.

Ma non basta l’allegazione della prova di un’esistenza migliore nel Paese di approdo, e della rispettiva mancanza in quello di provenienza. Questa indagine è solamente una prima fase^[6]: il cuore della valutazione consiste, invece, nell’analisi della vita privata e familiare del richiedente.

Con una precisazione: né l’elemento dell’integrazione socio-economica nel Paese di accoglienza, né il contesto generale di instabilità geo-politica dello Stato di provenienza, esaminati isolatamente, possono configurare i “seri motivi di carattere umanitario” necessari ai fini del titolo. Occorre combinarli, in modo da verificare se, nel caso concreto^[7], possano concorre alla definizione di una situazione complessiva, accostabile a quella gravissima^[8] condizione di impedimento al ritorno in Patria^[9].

5. Il principio di diritto: Cass. Civ., Sez. I, 23 febbraio 2018 n. 4455

Pertanto, all’esito della ricostruzione ermeneutica effettuata dalla Corte di Cassazione, è possibile collocare nel giusto equilibrio i fattori esaminati dalla Corte di Appello.

Per questo si raccomanda di operare una valutazione specifica sulla situazione soggettiva ed oggettiva del richiedente, secondo canoni comparativi, raffrontando la condizione di integrazione sociale e professionale, nel contesto nazionale di accoglienza, per verificare se il rimpatrio possa determinare la privazione dell’esercizio dei diritti umani^[10].

^[1] Convenzione di Ginevra art. 33 per cui: “nessuno Stato contraente potrà espellere o respingere – in nessun modo – un rifugiato verso le frontiere dei luoghi ove la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a causa della sua razza, religione, nazionalità, appartenenza ad una determinata categoria sociale o delle sue opinioni politiche”. Si ricorda che “il divieto di respingimento è applicabile a ogni forma di trasferimento forzato, compresi deportazione, espulsione, estradizione, trasferimento informale e non ammissione alla frontiera. È possibile derogare a tale principio solo nel caso in cui, sulla base di seri motivi, un rifugiato venga considerato un pericolo per la sicurezza del Paese in cui risiede o una minaccia per la collettività.

Tale principio costituisce parte integrante del diritto internazionale dei diritti umani ed è un principio di diritto internazionale consuetudinario”: cfr. Centro Diritti Umani Università degli Studi di Padova.

^[2] Cass. 7 luglio 2014 n. 15466

^[3] Cass. n.26566/ 2013

^[4] Tanto più se si considera il dovere di integrazione istruttoria officiosa, previsto dalla normativa, nell’accertamento delle condizioni soggettive ed oggettive.

^[5] Cass. civ., n.6950/2018

^[6] Cass. civ., n.420/2012; Cass. civ., n.359/2013; Cass. civ., n.15756/2013.

^[7] Cass. civ., n. 6874/2018.

^[8] Cass. civ., n.18539/2016.

^[9] Cfr. art.3 co.4, art.9 co.2, art. 15 co.2 del d.lgs. 251/2007 su rifugio politico e protezione sussidiaria; in relazione alla protezione umanitaria, invece: art. 11 lett.c-ter), art. 28 lett.d) D.P.R. 394/1999.

^[10] Cfr. Cass. civ., 5085/2018.