Obbligazioni pecuniarie della PA e restituzioni UE all’esportazione: le Sezioni Unite

In materia di obbligazioni pecuniarie della Pubblica Amministrazione, e in particolare riguardo alla decorrenza degli interessi moratori, la giurisprudenza è da tempo impegnata nel difficile compito di bilanciare le esigenze della finanza pubblica con il diritto del creditore a un adempimento tempestivo.
Il quadro normativo si complica ulteriormente quando le obbligazioni derivano da fonti del diritto dell’Unione Europea, come nel caso delle restituzioni all’esportazione di prodotti agricoli.

Con la sentenza n. 13249/2025 del 19 maggio, le Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione (clicca qui per consultare il testo integrale della decisione) sono intervenute per risolvere alcune importanti questioni interpretative. In particolare, la Suprema Corte ha esaminato:

• se la semplice istanza di restituzione sia idonea a costituire in mora la Pubblica Amministrazione;

• e in che modo le norme di contabilità pubblica incidano sulla decorrenza degli interessi, alla luce dei principi europei di effettività ed equivalenza.

La decisione afferma un principio rilevante: la richiesta stragiudiziale presentata dall’esportatore può costituire validamente in mora l’Amministrazione finanziaria, facendo decorrere gli interessi moratori dalla scadenza di un termine ragionevole per l’evasione della pratica.

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Avvocato, già Giudice Onorario presso il tribunale di Ferrara e Giudice dell’Esecuzione in esecuzioni mobiliari, esecuzioni esattoriali mobiliari e immobiliari e opposizione all’esecuzione nella fase cautelare.

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Il caso

La controversia ha origine dalla richiesta avanzata da un’impresa esportatrice — successivamente fallita e rappresentata dall’assuntore del concordato — nei confronti dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, volta a ottenere il pagamento degli interessi moratori e del maggior danno ex art. 1224, comma 2, c.c., connessi al ritardato versamento delle restituzioni all’esportazione e dei prefinanziamenti relativi agli anni 1990-1997.

Il Tribunale di Napoli, individuato in sessanta giorni il termine ragionevole per l’evasione delle istanze, condannava l’Agenzia al pagamento degli accessori richiesti. La Corte d’Appello di Napoli, nel rigettare l’impugnazione dell’Agenzia, confermava la decisione di primo grado, ritenendo che la costituzione in mora fosse implicita nella richiesta iniziale, una volta decorso il termine, senza necessità di un’ulteriore intimazione di pagamento.

L’Agenzia delle Dogane ricorreva per cassazione, denunciando la violazione delle norme sulla mora debendi e sulla contabilità di Stato. Sosteneva che l’obbligazione in questione fosse di natura quérable e che, pertanto, richiedesse una specifica costituzione in mora, non potendo la domanda di contributo valere come tale se presentata prima della scadenza del termine per la definizione del procedimento.

La rimessione alle Sezioni Unite

La Prima Sezione Civile della Cassazione, riscontrando contrasti giurisprudenziali e questioni di massima importanza, ha rimesso la causa alle Sezioni Unite, chiamate a pronunciarsi su quattro profili interpretativi fondamentali:

1. Se l’istanza di restituzione sia idonea a costituire in mora la Pubblica Amministrazione;

2. Se le norme sulla contabilità di Stato limitino l’efficacia delle obbligazioni pecuniarie di derivazione comunitaria;

3. Se sia ammissibile una tutela differenziata rispetto ad altre obbligazioni della P.A., in particolare riguardo agli effetti della mancata emissione del titolo di spesa sugli interessi corrispettivi;

4. Se i principi giurisprudenziali finora applicati siano coerenti con i principi dell’Unione Europea di equivalenza ed effettività.

Nel ricorso, l’Agenzia ha articolato un unico motivo, deducendo la violazione degli artt. 1219, 1182, 1224 e 1282 c.c., oltre che delle norme contabili pubbliche, insistendo sulla necessità di un’intimazione espressa per far decorrere gli interessi moratori, in quanto l’obbligazione, a suo dire, sarebbe esigibile solo a richiesta del creditore presso il debitore.

Rigetto del ricorso e natura del diritto alle restituzioni

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno rigettato il ricorso proposto dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, offrendo importanti chiarimenti interpretativi in materia di obbligazioni pecuniarie della Pubblica Amministrazione derivanti da normative dell’Unione Europea.

In apertura, la Corte ha affermato che le restituzioni all’esportazione costituiscono un diritto soggettivo pieno dell’esportatore, direttamente riconosciuto dalla normativa comunitaria, in particolare dal Regolamento CEE n. 3665/87. Il relativo obbligo di pagamento grava sull’Amministrazione competente e non nasce dalla semplice istanza del privato, bensì dalla fonte normativa sovranazionale, la quale è direttamente applicabile. L’istanza ha, in questo contesto, la funzione di attivare il procedimento amministrativo, ma non costituisce il fondamento del diritto.

Il termine di evasione e la mora della PA

Nel caso concreto, era già intervenuto un accertamento giurisdizionale — passato in giudicato — che aveva fissato in sessanta giorni il termine ragionevole per l’evasione delle pratiche da parte dell’Amministrazione.

Le Sezioni Unite hanno stabilito che, una volta decorso tale termine senza che l’Amministrazione abbia provveduto, la richiesta stragiudiziale del creditore è da considerarsi atto idoneo a costituire in mora la P.A., anche ai fini dell’applicazione delle norme sulla contabilità pubblica.

Efficacia differita e principio di buona fede

La Corte ha chiarito che la costituzione in mora non è immediata, ma decorre dalla scadenza del termine ragionevole stabilito per l’adempimento. Ne consegue che, anche se l’istanza di pagamento è presentata prima del termine, essa acquista efficacia solo dopo la scadenza infruttuosa.

L’ipotesi di richiedere un’ulteriore intimazione successiva alla scadenza è stata definita dalla Corte un “autentico nonsenso“, in contrasto con il principio di buona fede. Tale principio, oggi espressamente codificato anche nei rapporti con la Pubblica Amministrazione (art. 1, comma 2-bis, L. 241/1990), impone alla P.A. di comportarsi secondo correttezza e lealtà nell’evasione delle istanze.

Conformità ai principi europei

Le Sezioni Unite hanno evidenziato come tale interpretazione sia pienamente coerente con i principi dell’Unione Europea, in particolare con quelli di effettività ed equivalenza. Il meccanismo delineato dalla Corte consente infatti di garantire un risarcimento adeguato del danno da ritardo, evitando che l’esercizio del diritto da parte del privato venga ostacolato da formalismi o eccessivi oneri procedurali.

Superamento dei precedenti contrasti giurisprudenziali

La pronuncia si pone in linea di continuità con la giurisprudenza più recente, contribuendo però anche a ricomporre i contrasti con precedenti orientamenti, tra cui la sentenza delle Sezioni Unite n. 1561/1977.

È stato così riaffermato che, nei casi di ritardo nell’adempimento da parte della P.A., la mancata emissione del titolo di spesa non può incidere negativamente sulla decorrenza degli interessi moratori. Il diritto del creditore alla corresponsione degli interessi accessori trova tutela indipendentemente dall’adempimento delle procedure contabili, quando la legittimità del credito sia fondata su una norma direttamente efficace dell’Unione Europea.

Il principio di diritto enunciato

La Sezioni Unite, a conclusione della propria motivazione, hanno enunciato il seguente principio di diritto, destinato a costituire un punto di riferimento per la futura giurisprudenza in materia:

“In tema di “restituzioni” all’esportazione come disciplinate dal Regolamento (Cee) n. 3665/87 della Commissione del 27 novembre 1987, applicabile ratione temporis, la richiesta stragiudiziale di corresponsione del relativo sussidio economico, rivolta dal creditore esportatore nei confronti dell’Amministrazione finanziaria debitrice, costituisce atto idoneo a costituire in mora quest’ultima, anche agli effetti delle norme di contabilità di Stato, a decorrere dalla scadenza del termine ragionevole – nella specie definitivamente fissato dal giudice di merito – entro il quale l’Amministrazione medesima deve svolgere e completare il procedimento di verifica previsto dal Regolamento suddetto. Pertanto, conclusasi positivamente tale verifica e spirato quel termine senza l’avvenuto pagamento del menzionato sussidio, spettano al creditore esportatore gli interessi moratori sull’importo dello stesso e con l’indicata decorrenza”

Attraverso questa formulazione, la Corte ha cristallizzato il principio secondo cui la mora della Pubblica Amministrazione può prodursi automaticamente, una volta decorso inutilmente il termine ragionevole per la conclusione dell’iter amministrativo. La richiesta stragiudiziale assume dunque valore “costitutivo di mora” differita, con effetti giuridici pienamente rilevanti anche in ambito contabile.

Le questioni relative agli interessi corrispettivi sono state ritenute assorbite, in quanto superate dalla riconosciuta sussistenza degli interessi moratori, con decorrenza certa e fondamento comunitario.

Conclusioni

La pronuncia delle Sezioni Unite fornisce un chiarimento di grande rilievo pratico, delineando un equilibrio tra le esigenze organizzative della Pubblica Amministrazione e il diritto dei creditori a una tutela effettiva, soprattutto quando i diritti vantati trovano fondamento diretto nel diritto dell’Unione Europea.

La qualificazione dell’istanza originaria del creditore come atto idoneo a costituire in mora la P.A., con decorrenza differita al termine procedimentale ragionevole, contribuisce a semplificare la posizione del creditore e, al contempo, rafforza la responsabilizzazione dell’Amministrazione al rispetto dei tempi.

Viene ribadito che le norme sulla contabilità di Stato, pur costituendo strumenti essenziali per l’organizzazione interna dell’attività amministrativa, non possono tradursi in un privilegio processuale tale da sacrificare ingiustamente il diritto del privato alla percezione degli interessi moratori per l’adempimento ritardato di un’obbligazione certa e fondata.

Il riferimento ai principi di buona fede, effettività ed equivalenza rafforza il processo di integrazione tra ordinamento interno e diritto sovranazionale. Tali principi impongono un’interpretazione delle norme nazionali orientata a garantire il pieno esercizio dei diritti derivanti dall’ordinamento europeo, anche nei confronti della P.A.

Pur intervenendo in una fattispecie specifica — quella delle restituzioni all’esportazione — la sentenza offre spunti di riflessione più ampi sul trattamento dei debiti pecuniari da parte dell’Amministrazione. Essa riafferma la necessità di costruire meccanismi giuridici che non rendano eccessivamente difficile né praticamente impossibile l’attivazione e la tutela dei diritti del creditore, in linea con i valori fondanti dell’ordinamento dell’Unione.