Libertà di coscienza, di culto e salute pubblica nell’era del Covid19

in Giuricivile, 2020, 5 (ISSN 2532-201X), nota a Cass., sez. I civ., ord. n. 7893 del 17/04/2020

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Con l’ordinanza n. 7893/2020 del 17/04/2020 la I Sezione civile della Corte di Cassazione si è pronunciata sul carattere discriminatorio del diniego di affissione di un manifesto nei confronti un’associazione di atei e agnostici all’interno del territorio del Comune di Verona.

In particolare, il Supremo Collegio, accogliendo le istanze dell’UAAR, l’Unione degli Atei e degli Agnostici Razionalisti con sede a Roma, per violazione e falsa applicazione degli artt. 19 e 21 Cost., 9 CEDU e 43 del D.lgs. n. 286/1998 statuisce che – deve essere garantita la pari libertà di ciascuna persona che si riconosca in una fede, quale che sia la confessione di appartenenza, ed anche se si tratta di un credo ateo o agnostico, di professarla liberamente oltre che il diritto di farne propaganda nelle forme più opportune, attesa la previsione aperta e generale dell’art. 19 Cost., salvo il limite del vilipendio della fede da altri professata, secondo un accertamento che il giudice di merito è tenuto ad effettuare con rigorosa valutazione delle modalità con le quali si esplica la propaganda o la diffusione, potendo negarsi il diritto solo quando le predette modalità si traducano in un’aggressione o in una denigrazione della diversa fede da altri professata; – deve essere garantito il principio della parità di trattamento, sancito dagli artt. 1 e 2 della direttiva 2000/78/CE e dagli artt. 43 e 44 del d.lgs. n. 286 del 1998, tra tutte le forme di religiosità, in esse compreso il credo ateo o agnostico, determinando la violazione una discriminazione vietata, che si verifica quando, nella comparazione tra due o più soggetti, non necessariamente nello stesso contesto temporale, uno di essi è stato, è, o sarebbe avvantaggiato rispetto all’altro, sia per effetto di una condotta posta in essere direttamente dall’autorità o da privati, sia in conseguenza di un comportamento, in apparenza neutro, ma che abbia comunque una ricaduta negativa per i seguaci della religione discriminata –.

Nello specifico, il provvedimento di diniego del Comune di Verona aveva ad oggetto l’affissione di dieci manifesti recanti la parola, a caratteri cubitali, «Dio», con la «D» a stampatello barrata da una crocetta e le successive lettere «io» in corsivo, e sotto la dicitura, a caratteri più piccoli, «10 milioni di italiani vivono bene senza la D. E quando sono discriminati, c’è l’UAAR al loro fianco».

L’Ordinanza della Cassazione ribalta le considerazioni di diritto svolte nei precedenti giudizi innanzi al Tribunale di Roma e alla Corte di Appello[1] in cui i giudici capitolini, invece, avevano respinto le istanze dell’UAAR in quanto ritenevano che il diniego di affissione non costituisce una forma di discriminazione ai sensi della normativa internazionale e nazionale in materia, essendo state le ragioni del rifiuto ancorate, dal Comune di Verona, esclusivamente alle modalità grafiche dei manifesti in discussione.

Inoltre, la presunta discriminazione non si poteva neppure ancorare alla libertà di espressione del pensiero, ai sensi dell’art. 21 Cost., atteso che il principio di laicità dello Stato implica, non certo l’indifferenza nei confronti dell’esperienza religiosa ma, contrariamente, la salvaguardia della libertà di religione nell’ottica del pluralismo confessionale e culturale, e nel rispetto della dignità della persona umana come espressamente sancito dall’art. 2 Cost.

Il contemperamento operato tra libertà di coscienza e libertà di culto

A ben vedere, la libertà di “coscienza”, da intendersi come libertà di mutare il proprio credo o di non averne alcuno, non risulta avere una propria collocazione all’interno della Carta Costituzionale essendo, più che altro, frutto di un’interpretazione estensiva e costituzionalmente orientata delle disposizioni contenute all’interno degli artt. 19, 2 e 3 Cost.

Infatti, la Corte Costituzionale, ribaltando un suo storico orientamento precedente[2], ha statuito, attraverso la sentenza n. 117/1970, che il nostro ordinamento costituzionale esclude ogni differenziazione di tutela della libera esplicazione sia della fede religiosa sia dell’ateismo, non assumendo alcun rilievo le caratteristiche proprie di quest’ultimo sul piano teorico.

Detto altrimenti, si è affermato che la libertà di coscienza dei non credenti rientra nella più ampia libertà, in materia religiosa, assicurata dagli artt. 19 e 21 Cost., da intendersi anche in senso negativo, dovendosi escludere all’interno del nostro ordinamento costituzionale, ogni forma di differenziazione di tutela della libera esplicazione sia della fede religiosa sia dell’ateismo.

Tali coordinate, inoltre, hanno trovano ampio riconoscimento anche nelle successive pronunce della Consulta[3] ove la libertà di coscienza non solo viene fatta assurge a diritto fondamentale ma rappresenta anche un aspetto della dignità della persona umana, riconosciuta e dichiarata inviolabile dall’art. 2 Cost., e che, in quanto tale, spetta ugualmente tanto ai credenti quanto ai non credenti, siano essi atei o agnostici.

A livello eurounitario, invece, va rilevato che sia l’art. 10 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea che l’art. 9 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo sanciscono, in maniera incondizionata, ad ogni individuo di poter esercitare ed esprimere liberamente la propria coscienza, pensiero e religione, indifferentemente se si tratti di credenti, atei, agnostici, scettici o indifferenti.

Va da sé, allora, che il diritto degli atei e agnostici di professare un “credo” che si traduce, al contempo, nel rifiuto di una qualsiasi confessione religiosa, risulta essere espressione della libertà di coscienza sancita dall’art. 19 Cost. e, pertanto, tutelata sia a livello nazionale che sovranazionale.

Tale libertà di coscienza, infine, non può non legarsi a doppio filo con il principio di laicità dello Stato inteso nella sua doppia accezione, ovvero sia come imparzialità dello stesso nei confronti di tutte le confessioni religiose che come centro di protezione della coscienza di ogni persona.

Gli input argomentativi da vagliare

L’Ordinanza della Cassazione offre concreti e interessanti spunti di riflessione soprattutto in relazione agli ultimi provvedimenti governativi finalizzati ad arginare il diffondersi del contagio da Sars-coV-2.

Infatti, i diritti costituzionalmente garantiti, quali la libertà di circolazione, di culto, di espressione nonché il diritto alla salute etc., rappresentano, di certo, l’architrave su cui si fonda l’identità collettiva di uno Stato; garanzie inviolabili che il nostro ordinamento appresta all’individuo sia come singolo sia in ciascuna delle sue formazioni sociali ove egli esprime la propria personalità.

L’importanza e l’autorevolezza che tali principi assumono all’interno della società non fa sì che, gli stessi, non si possano, però, porre in antinomia tra loro, venendosi a creare, dirimente, un contrasto tra norme di egual grado e valore all’interno dell’ordinamento.

Le coordinate apposte dalla I° sezione civile della Corte di Cassazione riferenti alla ricerca di un contemperamento, rectius bilanciamento, tra la libertà di culto ex art. 19 Cost. e la libera manifestazione di pensiero ex art. 21 Cost., possono, senza ombra di dubbio, inferirsi all’interno di un contesto ben più ampio e, purtroppo, di vivida realtà ove, nell’intento di arginare il diffondersi della pandemia, il Governo ha delimitato il godimento di alcuni principi fondamentali come la libertà di culto e di circolazione, al fine di tutelare ben altri principi di egual valore quali il diritto alla salute e l’ordine pubblica ex artt. 32 e 16 Cost.

Cenni sul bilanciamento tra diritti costituzionalmente garantiti

La Suprema Corte, nel porre fine al conflitto creatosi tra le libertà di culto e di coscienza, adotta uno strumento ben noto[4], ovvero quello del bilanciamento, operante non solo tra diritti e doveri fondamentali, ma anche tra meri interessi, soggettivi o oggettivi, purché costituzionalmente rilevanti.

Tale meccanismo, però, non è automatico ed indiscriminato; anzi, all’interno dell’esperienza costituzionale, viene ancorato a dei precisi e incontestabili parametri ovvero quelli di proporzionalità e di ragionevolezza.

I diritti fondamentali non sono mai affermati in termini assoluti, ma fanno parte di un tessuto costituzionale complesso al cui interno ben altri diritti, interessi e beni costituzionalmente protetti, possono legittimamente limitarne la portata.

Infatti, nella Costituzione italiana, ogni diritto è sempre predicato assieme al suo limite e, proprio in tale ambito, il bilanciamento assurge a tecnica interpretativa ed argomentativa che consente il necessario e ragionevole contemperamento degli interessi coinvolti, non essendo possibile riconoscere ad uno di essi una sorta di prevalenza assoluta sugli altri in quanto entrambi tutelano, in maniera diversa, la persona nel suo complesso.

Detto altrimenti, la Costituzione, come le altre Costituzioni democratiche e pluraliste contemporanee, richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra principi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza e indiscutibilità per nessuno di essi.

Fondamentali, allora, risultano essere i principi di ragionevolezza e proporzionalità i quali fungono da paradigmi attraverso cui dovrà districarsi l’attenta operazione di bilanciamento.

Si tratta, a ben vedere, di archetipi valutativi che superano il classico ragionamento giuridico logico-formale, ponendosi in una prospettiva diversa rispetto ai giudizi di razionalità, quest’ultimi da intendersi come coerenza e non contraddizione dell’ordinamento.

Infatti, il controllo di ragionevolezza, seppur in maniera semplicistica, esige che sia presente una ragione concreta affinché si debba operare una prevalenza tra due diritti fondamentali e costituzionalmente garantiti dovendo essere presenti, in altri termini, delle ragioni giuridiche, sociali e fattuali ben evidenti e delineate.

Diversamente, la proporzionalità inferisce sia all’esatta perimetrazione a cui deve tendere l’operazione di bilanciamento sia allo strumento e alle tutele scelte dal Legislatore, nella sua insindacabile discrezionalità, rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare.

Il Covid19: la nuova “bilancia” dei diritti fondamentali

L’impatto epidemiologico da Covid-19 ha imposto, all’interno di tutto il territorio nazionale, l’emanazione di misure urgenti e repentine al fine di poter arginare i devastanti effetti del contagio.

Molti diritti costituzionalmente garantiti hanno dovuto, purtroppo, essere ridimensionati al fine di poter tutelare il diritto alla salute di ogni individuo, ex art. 32 Cost., da intendersi, in tale sede, in un’accezione più ampia ovvero come diritto alla vita.

Ciò posto, molte questioni e dibattiti sono sorti in relazione alla limitazione della libertà di culto ex art. 19 Cost. in quanto, con il D.P.C.M del 1 Marzo, il Governo ha sospeso l’art. 2 dell’Accordo di Villa Madama del 1984 che riconosce alla Chiesa cattolica la piena libertà di svolgere, organizzare ed esercitare la propria missione pastorale, senza aver consultato la Commissione paritetica che, ai sensi dell’art. 14 dello stesso Accordo, dovrebbe intervenire ogniqualvolta si avverano difficoltà nell’applicazione della normativa pattizia.

Detto altrimenti, in un bilanciamento tra la necessità di garantire la salute pubblica e le esigenze di poter professare liberamente il proprio culto, il Governo ha dato preminenza alla prima.

Il diritto alla libertà religiosa ex art. 19 Cost., quindi, non è incondizionato e tutelato ad infitum; al contrario, incontra dei limiti già all’interno del proprio dettato[5], ovvero quelli della pacifica convivenza e della sicurezza, compendiati nella formula, più generica e conosciuta, dell’ordine pubblico.

Tale ultimo concetto però non risulta essere pienamente circoscritto e perimetrato all’interno di una chiara enunciazione, anzi, diverse sono le definizioni date all’ordine pubblico dal punto di vista giuridico; esse, in particolare, cambiano a seconda del settore normativo di riferimento[6].

In ambito costituzionale, differentemente, le interpretazioni sulle tutele e sul giusto significato da approntare all’ordine pubblico sono state in passato oscillanti.

Infatti, secondo una prima impostazione ermeneutica[7], l’unica accezione costituzionalmente compatibile di ordine pubblico sarebbe quella limitata alla sua essenza materiale, connessa alla garanzia della sicurezza e dell’incolumità dei cittadini; diversamente, altri[8], invece, ritengono possa essere identificato, in via generale, anche un suo contenuto ideale o normativo, consistente nel rispetto e nella garanzia dei principi fondamentali dell’ordine costituzionale, con particolare riferimento al c.d. ordine democratico.

Soltanto in concomitanza con la riforma del Titolo V del 2001 la Corte Costituzionale sembra in qualche modo aver accettato una nozione più strettamente materiale del concetto di ordine pubblico.

Significative, in questo senso, sono le affermazioni in base alle quali esso indicherebbe il settore riservato allo Stato relativo alle misure inerenti alla prevenzione dei reati ovvero le funzioni primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali l’integrità fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume primaria importanza per l’esistenza stessa dell’ordinamento.

Ancora, per “tutela dell’ordine pubblico” deve intendersi non qualsiasi interesse pubblico alla cui cura siano preposte le pubbliche amministrazioni, ma soltanto quegli interessi essenziali al mantenimento di una ordinata convivenza civile[9].

Osservazioni conclusive sui D.P.C.M. e sulle Ordinanze regionali

Come si evince dall’Ordinanza della I° sezione civile della Cassazione nonché dalle osservazione suesposte, il diritto alla libertà di culto, per quanto sia un principio fondamentale, non risulta incomprimibile al ricorrere di determinati elementi e situazioni.

Infatti, il Governo, seppur in ultimo con il D.P.C.M. del 26 aprile abbia contemplato misure meno stringenti, nel prevedere un ridimensionamento della libertà di culto a favore del diritto alla salute, rectius diritto alla vita, si è avvalso di uno strumento, quale il D.P.C.M., che  è un atto amministrativo che non ha forza di legge e che, come i decreti ministeriali, ha il carattere di fonte normativa secondaria essendo, quindi, finalizzato a dare attuazione a norme o varare regolamenti, non di certo a imporre prescrizioni limitative per il godimento dei diritti fondamentali sanciti dalla Carta Costituzionale.

Tali considerazioni, però, devono essere rimeditate alla luce della realtà concreta in cui versa l’intero territorio nazionale nonché, e soprattutto, in relazione ai due Decreti-legge ex art. 77 Cost.[10] che hanno riconosciuto, data la situazione di necessità ed urgenza, in capo al Presidente del Consiglio dei Ministri, di adottare lo strumento dei D.P.C.M. per tutta la durata dello stato emergenziale.

Infatti, si è preferito, nonostante la stessa Carta Costituzionale appronti strumenti idonei ad affrontare le situazioni di straordinaria urgenza e necessità, volti a non sminuire o snaturare la funzione democratica del Parlamento, avvalersi di un atto secondario, qual è il D.P.C.M., proprio in ragione della particolare situazione emergenziale in cui lo Stato rischiava di sprofondare.

Seppur l’adozione dei D.P.C.M. venga corroborata a monte della copertura costituzionale dei due Decreti-legge, l’uso di tale strumento presta il fianco a non poche criticità:

In primo luogo tali atti amministrativi si smarcherebbero da qualunque controllo ad opera sia del Parlamento che del Capo dello Stato paventandosi, in tal senso, un enorme vulnus di tutela democratica riconducibile direttamente all’art. 1 Cost.

Poi, in un’ottica di bilanciamento dei diritti costituzionalmente garantiti, quali ad esempio quello di culto e quello della salute pubblica, solo il principio di ragionevolezza troverebbe piena e completa applicazione, in quanto la situazione emergenziale richiede di comprimere il primo affinché si possa proteggere, nel miglior modo possibile, il diritto supremo ovvero quello alla salute, rectius alla vita. Diversamente, però, il principio di proporzionalità si dimostrerebbe estremamente labile davanti all’uso dei D.P.C.M. i quali, seppur sorretti dal D.L. 23 febbraio 2020 n. 6 convertito ora in Legge n. 13/2020, non rappresentano di certo lo strumento più adatto e consono per emettere provvedimenti limitativi dei diritti e delle libertà individuali; infatti in una situazione pandemica, e quindi emergenziale ed urgente, solo un atto, frutto della volontà Parlamentare o, al massimo, posto successivamente al vaglio delle Camere in sede di conversione, può, indiscutibilmente, assolvere la funzione limitativa dei diritti fondamentali in pieno rispetto dei dettami costituzionalmente garantiti.

Tuttavia, ad avviso di chi scrive, sarebbe più opportuno non parlare di vera e propria illegittimità dei D.P.C.M. ma di irregolarità procedurale degli stessi, alla luce anche dell’avvenuto ormai recupero, in sede di conversione, del deficit democratico.

Inoltre, l’uso dei D.P.C.M., seppur ora sorretti da una successiva copertura democratica, deve rappresentare un’eccezione dovuta al particolarissimo stato emergenziale in cui versa tutto il Paese e non certo una possibile scappatoia alle regole costituzionali, poste, lo si ricordi sempre, a presidio e a difesa di ogni singolo individuo.

Discorso a parte, deve essere, invece, formulato per quanto concerne le Ordinanze operate dalla singole Regioni ove acquistano importanza basilare i dettami statuiti dall’art. 117, co. 3 Cost. a seguito della riforma del Titolo V nel 2001.

Nella materia di legislazione concorrente, come quella volta alla tutela della salute, lo Stato ha il potere di fissare standard minimi ed uniformi di tutela che le singole Regione non possono disattendere.

Ciò posto, nulla vieta alle stesse di approntare tutele più rigorose rispetto alle prescrizioni di natura statale, la c.d. derogabilità in melius, stante la centralità dei diritti che si apprestano a tutelare.

La possibilità per le singole Regioni di prevedere misure più stringenti rispetto ai dettami statali non è tipica ed esclusiva della situazione emergenziale dovuta dal Covid-19 anzi, come affermato dalla stessa Corte Costituzionale nel 2006 in materia ambientale, “appare, in sostanza, legittimo, di volta in volta, l’intervento normativo (statale o regionale) di maggior protezione dell’interesse ambientale”[11].

Gioco forza, se viene riconosciuta la possibilità alle Regioni di poter derogare in melius (quindi con una normativa più stringente di quella statale per tutelare maggiormente l’ambiente) una materia come quella ambientale che rientra nella potestà legislativa esclusiva statale ex art. 117, co. 2, lett. s) Cost., non si può non accettare una disciplina più stringente in materia di salute pubblica stante anche, e soprattutto, il carattere concorrente di quest’ultima.


[1] Corte di Appello di Roma sent. n. 1869/2018.

[2] Corte Costituzionale, sent. n. 58 del 1960: in tale sentenza la Consulta nel dichiarare non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 449 Cod. pen., riguardo la formula per giuramento del testimone, in riferimento all’art. 21 Cost. afferma che “la situazione del non credente fosse fuori della previsione dell’art. 449” e dello stesso art. 19 Cost., giacché “l’ateismo comincia dove finisce la vita religiosa” escludendosi, in tal modo, che anche il credo ateo o agnostico possa trovare fondamento nella disposizione dell’art. 19 Cost.

[3] Corte Costituzionale sent. n. 149/1995; Corte Costituzionale sent. n. 334/1996.

[4] R. BIN, Diritti e argomenti: il bilanciamento degli interessi nella giurisprudenza costituzionale, Giuffrè, Milano, 1992.

[5] Corte Costituzionale sentenza n. 63/2016.

[6] Esempio: in ambito civile gli artt. 117 e 1354 cod. civ. prevedono rispettivamente la nullità del matrimonio e del contratto per la contrarietà degli stessi all’ordine pubblico; nel diritto penale, invece, nonostante i molteplici sforzi dottrinali, la nozione di ordine pubblico muta continuamente, a seconda che lo si intenda nel senso di ordine pubblico amministrativo facente capo ai poteri di polizia e di sicurezza interna, o di ordine pubblico normativo, da intendersi come sistema di valori e di principi; nel diritto comunitario in base alla normativa prevista dall’art. 48 Trattato CEE devono essere abolite tutte le discriminazioni, fondate sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri in materia di impiego, di remunerazione e delle altre condizioni di lavoro, venendo però fatte salve tutte le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica e salute pubblica; in ambito internazionale ai sensi dell’art. 16 l. 31 maggio 1995, n. 218, la legge straniera non è applicata dal giudice italiano se i suoi effetti sono contrari all’ordine pubblico.

Infine, un posto a sé stante nella categoria dei provvedimenti di polizia di sicurezza hanno i provvedimenti di urgenza, indispensabili per la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, come ad esempio quelli emessi dal prefetto, su delega del ministro dell’interno, in occasione di situazioni eccezionali, quali la dichiarazione dello stato di pericolo pubblico (art. 214 R.d. n. 773/1931) e dello stato di guerra interno (art. 217 R.d. n. 773/1931).

[7] Così, tra gli altri, G. CORSO, in Ordine pubblico, il Mulino, 1979, pag. 135 e ss.

[8] C. LAVAGNA, Il concetto di ordine pubblico alla luce delle norme costituzionali, in Democrazia e diritto, 1967, pag. 367 e ss.

[9] Corte Costituzionale sentt. nn. 290/2001, 407/2002, 162/2004, 237/2006.

[10] D.L. 23 febbraio 2020 n. 6, quest’ultimo convertito in Legge n. 13/2020; D.L.25 marzo 2020, n. 19

[11] Corte Costituzionale sent. n. 182/2006.

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