Con la sentenza n. 14188 del 12 luglio 2016, la prima sezione civile della Corte di Cassazione, rimeditando un proprio precedente indirizzo, ha chiarito definitivamente quale sia la natura della responsabilità precontrattuale.
Il caso in questione: la responsabilità precontrattuale della P.A. nella conclusione di contratti con i privati
Nel caso di specie, un’azienda aveva visto negata la sua richiesta nei confronti della p.a. di risarcimento dei danni subiti in conseguenza della mancata approvazione del contratto di appalto stipulato inter partes, a causa della rilevata prescrizione del credito.
Sul punto, la Suprema Corte ha voluto specificare che, in relazione ai contratti conclusi con la p.a., il dispiegamento degli effetti vincolanti per le parti, al di là della formale stipula di un accordo negoziale, è subordinato all’approvazione ministeriale da effettuarsi con provvedimento espresso adottato dall’organo competente nella forma solenne prescritta dalla legge.
In altre parole, fino alla concessione dell’autorizzazione da parte dell’autorità, deve ritenersi insussistente un effettivo vincolo negoziale, non essendo sufficiente la mera aggiudicazione pronunciata in favore del contraente, come pure la stipula del contratto ad evidenza pubblica. Ecco perché l’eventuale responsabilità dell’amministrazione, in pendenza dell’approvazione ministeriale, dovrà essere configurata come responsabilità precontrattuale.
La responsabilità precontrattuale: natura extracontrattuale o contrattuale?
Qualificata la responsabilità in esame come precontrattuale, la Corte ha pertanto dovuto affrontare il dibattuto problema concernente la natura di tale responsabilità: se cioè, in assenza di un atto negoziale dal quale scaturiscano specifici obblighi di prestazione a carico delle parti, essa debba considerarsi di natura extracontrattuale ovvero sia ravvisabile una responsabilità contrattuale, instaurandosi comunque una relazione qualificabile come “contatto sociale qualificato”.
Sul punto, l’orientamento della giurisprudenza di legittimità è stato per lungo tempo ancorato alla tradizionale concezione della responsabilità precontrattuale come responsabilità di tipo aquiliano, riconducibile al disposto dell’art. 2043 c.c., con la conseguenza che la prova dell’esistenza e dell’ammontare del danno, nonché del dolo o della colpa del danneggiante, è a carico del danneggiato e che il termine di prescrizione del diritto azionato è quinquennale, ai sensi dell’art. 2947 c.c. (per tale ultima circostanza, il credito in esame è stato considerato prescritto dalla Corte territoriale).
Ebbene la Suprema Corte, rimeditando tale precedente indirizzo, ha ritenuto anche nella specifica materia contrattuale, che la responsabilità precontrattuale (nella specie, della P.A.) ex art. 1337 e 1338 c.c. non abbia natura extracontrattuale, ma debba correttamente inquadrarsi nella responsabilità di tipo contrattuale da “contatto sociale qualificato”.
Ciò che qualifica la “culpa in contrahendo” non è infatti la colpa, bensì la violazione della buona fede che, sulla base dell’affidamento, fa sorgere obblighi di protezione reciproca tra le parti.
Di conseguenza, la responsabilità per il danno cagionato da una parte all’altra deriverà quindi dalla violazione di specifici obblighi (buona fede, protezione, informazione) precedenti a quelli che deriveranno dal contratto – se e quando verrà concluso – e non dal generico dovere del “neminem laedere” della responsabilità aquiliana.
Chiaramente, la Corte di legittimità ha specificato che potrà parlarsi di responsabilità contrattuale solo in presenza di un contatto sociale, tra sfere giuridiche diverse, di tipo “qualificato”: un rapporto connotato cioè da uno scopo che, per il suo tramite, le parti intendano perseguire.
È proprio in virtù di tale relazione qualificata che una persona, al fine di conseguire un determinato obiettivo, “affida i propri beni della vita alla correttezza, all’influenza ed alla professionalità di un’altra persona […] con la conseguente insorgenza di specifici, e reciproci, obblighi di buona fede, di protezione e di informazione“.
E tale struttura obbligatoria segna la definitiva differenza con la responsabilità aquiliana, alla base della quale non vi è alcun obbligo specifico – trattandosi soltanto di generico dovere di “alterum non laedere” – né alcun rapporto tra il danneggiante e il danneggiato.
A parere della Corte, la natura contrattuale della responsabilità precontrattuale risponderebbe peraltro all’esigenza di assicurare a coloro che instaurano con altri soggetti relazioni significative e rilevanti, poiché riguardanti i loro beni ed interessi, una tutela più incisiva ed efficace rispetto a quella garantita dalla responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c.
Le conseguenze giuridiche della natura contrattuale della responsabilità ex art. 1337 e 1338 c.c.
Chiarita la natura di tale responsabilità, la sentenza in esame si fa infine carico di specificare che colui che agisca in giudizio a titolo di responsabilità precontrattuale dovrà allegare, e occorrendo dimostrare, il danno e l’avvenuta lesione della sua buona fede, in una prospettiva di bilanciamento dei diritti delle parti coinvolte nella vicenda precontrattuale.
Infine, vertendosi in ipotesi di responsabilità di tipo contrattuale, dovrà chiaramente applicarsi il termine decennale di prescrizione, ai sensi dell’art. 2946 c.c., con la conseguenza, nel caso di specie, che il diritto al risarcimento del danno azionato in giudizio, contrariamente a quanto rilevato dal giudice d’appello, non potrà ritenersi prescritto.
Il principio di diritto
In conclusione, la Corte ha accolto il ricorso, cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’Appello in diversa composizione, pronunciando altresì il seguente principio di diritto:
“nei contratti conclusi con la pubblica amministrazione, il dispiegamento degli effetti vincolanti per le parti, al di là della formale stipula di un accordo negoziale, è subordinata all’approvazione ministeriale ai sensi dell’art. 19 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, da effettuarsi con un provvedimento espresso adottato dall’organo competente nella forma solenne prescritta dalla legge, la cui esistenza non può desumersi implicitamente dalla condotta tenuta dall’amministrazione, sicché, ai fini del perfezionamento effettivo del vincolo contrattuale, pur se formalmente esistente, non è sufficiente la mera aggiudicazione pronunciata in favore del contraente, come pure la formale stipula del contratto ad evidenza pubblica nelle forme prescritte dalla legge (artt. 16 e 17 del decreto cit.).
L’eventuale responsabilità dell’amministrazione, in pendenza dell’approvazione ministeriale, deve essere, di conseguenza, configurata come responsabilità precontrattuale, ai sensi degli artt. 1337 e 1338 c.c., inquadrabile nella responsabilità di tipo contrattuale da “contatto sociale qualificato”, inteso come fatto idoneo a produrre obbligazioni, ai sensi dell’art. 1173 c.c. e dal quale derivano, a carico delle parti, non obblighi di prestazione ai sensi dell’art. 1174 c.c., bensì reciproci obblighi di buona fede, di protezione e di informazione, ai sensi degli artt. 1175 e 1375 c.c., con conseguente applicabilità del termine decennale di prescrizione ex art. 2946 c.c.”
