La recente ordinanza n. 22823 del 2024 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione offre un’importante occasione per riflettere sulla delicata questione del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo nei casi di espropriazione per pubblica utilità. Il caso in esame riguarda un contenzioso tra il Comune di Noceto e una privata cittadina, relativo alla costruzione di una conduttura fognaria su un terreno di proprietà privata.
Corte di Cassazione-sez.un. civ.-ord. n. 2283 del 13-08-2024
I fatti di causa
La vicenda trae origine da un’azione giudiziaria promossa dalla parte attrice nei confronti del Comune di Noceto, finalizzata alla rimozione di una conduttura fognaria realizzata senza il preventivo espletamento della procedura espropriativa prevista dalla legge. Il tribunale di Parma, in primo grado, aveva accolto il ricorso, condannando il Comune a ripristinare lo stato dei luoghi. La decisione era stata confermata in appello dalla Corte di Bologna, che aveva altresì respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune, affermando la competenza del giudice ordinario.
La Corte d’Appello aveva qualificato l’azione del Comune come “occupazione usurpativa“, ritenendo che la costruzione della conduttura fognaria fosse avvenuta in assenza di una dichiarazione di pubblica utilità, requisito fondamentale per la legittimità di qualsiasi intervento espropriativo. Per questi motivi, il Comune di Noceto ha proposto ricorso per cassazione, lamentando, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore di quello amministrativo.
Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo
La questione centrale sollevata dal ricorso riguarda la corretta individuazione del giudice competente a conoscere la controversia. In particolare, si pone il problema del riparto di giurisdizione tra il giudice ordinario e il giudice amministrativo nei casi in cui un’amministrazione pubblica, come un comune, compia atti di ingerenza nella proprietà privata, come nel caso di specie.
Tradizionalmente, la giurisprudenza ha operato una distinzione tra due categorie di occupazione di beni privati da parte della pubblica amministrazione: l’occupazione appropriativa e l’occupazione usurpativa. La prima, qualificabile come “occupazione appropriativa”, avviene quando un bene privato viene occupato e trasformato in maniera irreversibile in assenza di un valido titolo giuridico, ma in presenza di un atto amministrativo di pubblica utilità che, seppur viziato, giustifica l’intervento. La seconda, l’occupazione usurpativa, si verifica invece in assenza totale di un atto di pubblica utilità, e dunque in violazione del diritto di proprietà.
Le Sezioni Unite
La giurisprudenza delle Sezioni Unite, confermata dalla sentenza in commento, ha stabilito che la giurisdizione del giudice amministrativo è esclusiva nei casi in cui vi sia un collegamento con l’esercizio del potere autoritativo da parte della pubblica amministrazione, come avviene nelle ipotesi di occupazione appropriativa assistita da una dichiarazione di pubblica utilità, anche se questa sia viziata o successivamente annullata. Diversamente, nei casi di occupazione usurpativa, in cui l’ingerenza della pubblica amministrazione avviene senza alcun titolo legittimante, la giurisdizione spetta al giudice ordinario.
La decisione della Corte di Cassazione
La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha accolto il ricorso del Comune di Noceto, ritenendo che la questione dovesse essere devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La Corte ha infatti rilevato che la costruzione della conduttura fognaria, pur non essendo preceduta da una formale dichiarazione di pubblica utilità, era stata inclusa in un piano particolareggiato di iniziativa pubblica, approvato secondo le norme urbanistiche vigenti. Secondo la Corte, l’approvazione di tale piano equivaleva a una dichiarazione di pubblica utilità, conferendo al Comune il potere di eseguire l’opera.
In tale contesto, la Corte ha affermato che, poiché l’opera pubblica era stata realizzata in forza di un potere autoritativo, la controversia rientrava nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. L’ordinanza ha inoltre ribadito che la giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, ossia alla natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio, e non semplicemente in base alla prospettazione della domanda.
Cosa implica questa decisione?
La decisione delle Sezioni Unite è di particolare rilevanza per la corretta individuazione del giudice competente in materia di espropriazione per pubblica utilità e più in generale per tutte le controversie in cui vi sia un intervento della pubblica amministrazione in materia urbanistica ed edilizia. Essa conferma l’orientamento giurisprudenziale secondo cui, in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità, anche se viziata o successivamente annullata, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.
L’ordinanza in commento sottolinea l’importanza di un’accurata qualificazione giuridica delle posizioni soggettive dedotte in giudizio, evidenziando come la giurisdizione non possa essere determinata sulla base di una mera analisi formale della domanda, ma debba essere ricercata nell’intrinseca natura del diritto o dell’interesse coinvolto. Ciò richiede un esame approfondito degli atti e dei provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione, al fine di individuare correttamente la fonte del potere esercitato e, di conseguenza, il giudice competente a conoscere la controversia.
Conclusioni
L’ordinanza n. 22823 del 2024 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ribadisce l’importanza del principio del petitum sostanziale nella determinazione della giurisdizione, confermando che, in presenza di un potere autoritativo della pubblica amministrazione, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.
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