Le domande di risarcimento fondare su presunte omissioni nella gestione dell’emergenza Covid-19 non approdano automaticamente davanti al giudice civile. La Sezioni Unite, con l’ordinanza n. 1952/2026, pronunciandosi in sede di regolamento di giurisdizione, hanno chiarito che, quando la pretesa risarcitoria investe in concreto l’organizzazione e il funzionamento del servizio sanitario pubblico e le scelte di gestione dell’emergenza, la controversia ricade nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (TAR).
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Il contenzioso “Covid”: risarcimento richiesto dai familiari e contestazione delle omissioni pubbliche
La vicenda prende le mosse da un regolamento preventivo di giurisdizione promosso da numerosi ricorrenti, familiari di persone decedute durante la pandemia. Gli attori avevano introdotto un giudizio civile davanti al Tribunale di Roma, domandando il ristoro del danno non patrimoniale da perdita del rapporto parentale.
A fondamento della domanda veniva dedotto un insieme articolato di condotte omissive imputate allo Stato e alla Regione Lombardia: l’asserito mancato aggiornamento del piano pandemico nazionale, la preparazione ritenuta insufficiente del sistema sanitario, carenze in termini di posti letto e dispositivi di protezione, nonché, in particolare, la mancata istituzione della “zona rossa” in alcune aree della bergamasca. Il punto, però, non è ancora stabilire se tali omissioni esistano e siano causalmente rilevanti: prima occorre individuare a quale giudice spetti valutarle.
La vera domanda alla Corte: giudice ordinario o giudice amministrativo?
Il conflitto, infatti, nasce sul riparto di giurisdizione. I ricorrenti sostenevano che l’azione fosse qualificabile come responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c., e che quindi dovesse conoscere della causa il giudice civile: l’oggetto sarebbe stato la tutela di diritti soggettivi primari, primo fra tutti il diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost., senza richiedere, a loro dire, un sindacato sull’esercizio di poteri discrezionali.
Di opposto avviso le amministrazioni convenute, per le quali la lite non poteva essere ridotta a una richiesta risarcitoria “pura”, poiché investiva direttamente la gestione pubblica dell’emergenza sanitaria e l’organizzazione del servizio sanitario, ambiti che il legislatore colloca, in determinate condizioni, nella sfera della giurisdizione esclusiva amministrativa.
Nessuna “zona franca”: perché la gestione pandemica non è un atto politico insindacabile
Nel percorso argomentativo assume rilievo anche l’eccezione di “difetto assoluto di giurisdizione”, costruita sull’idea che alcune scelte adottate (o non adottate) durante la pandemia integrerebbero atti politici, sottratti per natura al sindacato giurisdizionale.
Le Sezioni Unite respingono l’impostazione: l’atto politico, ricorda la Corte, è categoria ormai residuale e ricorre solo quando l’azione pubblica sia davvero libera nel fine e priva di vincoli giuridici.
Nel contesto pandemico, al contrario, esistono cornici normative e parametri di riferimento, anche sovranazionali, che orientano e delimitano l’azione pubblica (si pensi alle regole internazionali e alle fonti UE richiamate, oltre alla pianificazione nazionale). Da qui una conseguenza netta: la gestione dell’emergenza sanitaria non è sottratta alla giustiziabilità, e può essere sottoposta a controllo, ferma restando la corretta individuazione del giudice competente.
Il criterio decisivo: il “petitum sostanziale” e l’organizzazione del servizio sanitario
Il nucleo della pronuncia si concentra sul contenuto effettivo della pretesa, cioè sul petitum sostanziale. Pur essendo formulata come lesione di diritti fondamentali e come responsabilità aquiliana, la domanda, secondo la Cassazione, trae origine dall’asserita inefficienza e inadeguatezza dell’apparato amministrativo nella predisposizione e gestione del servizio sanitario prima e durante l’emergenza.
Quando la contestazione riguarda scelte organizzative, programmazione, allocazione di risorse, predisposizione di misure sanitarie e decisioni di governo dell’emergenza, il terreno diventa quello dei servizi pubblici essenziali, rispetto ai quali opera la previsione dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., che attribuisce al giudice amministrativo una giurisdizione esclusiva. In tale prospettiva, la Corte si colloca nel solco di un orientamento già tracciato, richiamando anche Cass. SS.UU. n. 18540/2023 per fattispecie analoghe.
Diritti inviolabili sì, ma non basta: la discrezionalità amministrativa resta il perno del riparto
Un passaggio di particolare utilità pratica sta nella precisazione che la presenza di diritti fondamentali (salute, vita, integrità psicofisica) non determina, di per sé, lo spostamento della controversia davanti al giudice ordinario. Il riparto non si governa “per etichetta” del diritto invocato, ma richiede di verificare se la tutela sia già rigidamente predeterminata dalla legge oppure implichi una mediazione del potere pubblico attraverso scelte discrezionali e bilanciamenti.
Nel contesto pandemico, afferma la Corte, questa mediazione è fisiologica: la protezione della salute collettiva passa per decisioni complesse, organizzative e allocative, inevitabilmente connotate da discrezionalità tecnica e amministrativa. Ed è proprio questa dimensione, quando diventa il fulcro della domanda, a rendere coerente l’approdo davanti al giudice amministrativo.
L’esito in sintesi
Rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c, del d.lgs. n. 104 del 2010, la controversia promossa dai familiari delle “vittime del covid” nei confronti della Presidenza del Consiglio, del Ministero della Salute e della Regione Lombardia, volta a ottenere il risarcimento dei danni non patrimoniali per la morte dei propri congiunti, fondandosi la causa petendi sull’inefficienza dello svolgimento dei compiti di amministrazione attiva nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale prima e durante la crisi pandemica da Covid-19 (e, dunque, su una condotta della P.A. connessa all’esercizio di poteri autoritativi), senza che assuma rilievo la dedotta violazione di diritti fondamentali, in mancanza di fonti normative che vincolino, nei contenuti, l’esercizio del suddetto potere.
Ricadute pratiche: causa da riassumere al TAR e conferma dell’indirizzo consolidato
Con l’ordinanza n. 1952/2026 le Sezioni Unite dichiarano la giurisdizione del giudice amministrativo, con conseguente necessità per le parti di riassumere il giudizio nei termini di legge davanti al TAR competente; a quest’ultimo spetterà anche la regolazione delle spese del regolamento.
La pronuncia consolida un punto fermo: quando le pretese risarcitorie connesse al Covid mirano, nella sostanza, a censurare assetto organizzativo, programmazione e gestione del servizio sanitario pubblico, la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, anche se il danno allegato incide su beni costituzionalmente protetti.
