La nullità comminata dall’art. 46 del d.P.R. n. 380 del 2001 e dagli artt. 17 e 40 della L n. 47 del 1985 va ricondotta nell’ambito del comma 3 dell’art 1418 c.c., di cui costituisce una specifica declinazione, e deve qualificarsi come nullità “testuale”, con tale espressione dovendo intendersi, in stretta adesione al dato normativo, un’unica fattispecie di nullità che colpisce gli atti tra vivi ad effetti reali elencati nelle norme che la prevedono, volta a sanzionare la mancata inclusione in detti atti degli estremi del titolo abilitativo dell’immobile, titolo che, tuttavia, deve esistere realmente e deve esser riferibile, proprio, a quell’immobile.
In presenza nell’atto della dichiarazione dell’alienante degli estremi del titolo urbanistico, reale e riferibile all’immobile, il contratto è valido a prescindere dal profilo della conformità o della difformità della costruzione realizzata al titolo menzionato.
Il fatto
La vicenda, oggetto della sentenza in esame, trae le mosse da un caso di simulazione contrattuale surrettiziamente posto in essere con il dichiarato scopo di eludere gli oneri fiscali e giunge all’attenzione della Suprema Corte di Cassazione al fine di risolvere un contrasto giurisprudenziale registratosi all’interno della Seconda Sezione in tema di nullità degli atti tra vivi aventi ad oggetto diritti reali su beni immobili.Aveva poi curato, a sue spese, la ristrutturazione di un fabbricato insistente su uno dei due fondi.Decideva, quindi, di convenire in giudizio venditrici, compratori e notaio rogante, per ottenere l’accertamento della nullità dell’atto di compravendita, adducendo che il fabbricato presente su uno dei due fondi era stato oggetto di importanti lavori non regolarmente assentiti.Veniva, in particolare, esclusa la nullità del contratto di compravendita impugnato sul rilievo che le disposizioni invocate a fondamento della nullità (artt. 17 e 40 della L. n 47/1985) mirassero soltanto a garantire il rispetto degli obblighi formali di inserimento e menzione degli estremi della concessione o della domanda di sanatoria nel contratto.La Seconda Sezione, cui era assegnato il ricorso proposto avverso la sentenza della Corte territoriale, rilevato un contrasto giurisprudenziale nella giurisprudenza della Sezione in relazione alla natura formale (in quanto derivante dalla mera assenza nel contratto delle dichiarazioni del venditore) ovvero sostanziale (in quanto riferita alla difformità tra bene venduto e progetto assentito) della comminata nullità, disponeva[1] la trasmissione degli atti al Primo Presidente, per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite civili, auspicando ad un tempo un chiarimento sulla portata della nozione di irregolarità urbanistica e sulla possibilità di applicare, in tema di validità degli atti traslativi, la distinzione, elaborata in tema di esecuzione specifica dell’obbligo di contrarre tra variazione essenziale e variazione non essenziale dell’immobile dedotto in contratto rispetto al progetto approvato dall’autorità amministrativa[2].
Indipendentemente dai fenomeni di abusivismo edilizio perpetrati e dunque, dall’effettiva conformità dell’opera edilizia allo strumento concessorio indicato nel contratto, l’aver ottemperato all’annotazione dei titoli edilizi nell’atto, in altri termini, rendeva per i giudici di merito perfettamente valido il trasferimento.
La domanda veniva rigettata sia in primo che in secondo grado.
Successivamente, intervenuta la separazione personale dei coniugi, aveva agito nei confronti di moglie e suocera per ottenere – per quanto in questa sede rileva – la declaratoria della simulazione dei suddetti acquisti, apprendendo, tuttavia, in sede di trascrizione della domanda giudiziale anzidetta, che i predetti immobili erano stati nelle more alienati a terzi.
L’attore aveva originariamente acquistato due distinti appezzamenti di terreno, intestandone fittiziamente la nuda proprietà alla moglie e l’usufrutto alla suocera.
I quesiti posti all’attenzione della Corte rispondono, altresì, alla necessità di fornire – attraverso le ragioni di bilanciamento tra le esigenze del contrasto all’abusivismo e le esigenze di tutela dell’acquirente nel caso di difformità non rilevata, o che sebbene rilevata sia stata da questi ritenuta parziale e/o non essenziale, dell’immobile rispetto al titolo concessorio menzionato nell’atto – una corretta qualificazione della natura della categoria giuridica della nullità urbanistica in relazione agli effetti prodotti in sede applicativa.
Quadro delle nullità e problematiche connesse con relativa giurisprudenza e normativa di riferimento
Giova premettere che la previsione della nullità degli atti relativi a unità immobiliari costruite in assenza di concessione, sempre che dagli stessi non risultasse che l’acquirente fosse a conoscenza della mancanza della concessione, è stata introdotta dalla L. n. 10/1977.In precedenza, la sanzione della nullità era prevista dalla L. n. 765/1967, art.10 con riguardo agli atti di compravendita di terreni abusivamente lottizzati.Tale sanzione è stata successivamente riprodotta nell’art. 46 del D.P.R. n. 380/2001.All’interno della riconosciuta natura assoluta della nullità, si veniva a registrare, tuttavia, una diversità di orientamento fondata sulla, per certi versi, ambigua disciplina sopra richiamata la quale, pur essendo principalmente finalizzata alla repressione dell’anzidetto fenomeno, mostrava comunque attenzione all’esigenza di non paralizzare il commercio giuridico degli immobili in misura maggiore rispetto a quanto previsto dalla precedente normativa.Dall’altra parte, si è ritenuto che l’art. 40 della L. n. 47/1985 avesse previsto una nullità di carattere sostanziale (da ricondursi alla categoria della nullità virtuale, di cui all’art. 1418 comma 1 cod. civ.) degli atti di trasferimento di immobili non in regola con la normativa urbanistica, cui andava aggiunta una nullità di carattere formale per gli atti di trasferimento di immobili in regola con la normativa urbanistica o per i quali è in corso la regolarizzazione, ove tali circostanze non risultino dagli atti stessi[7].
Da una parte, infatti, si è ritenuto che l’indicazione nell’atto degli estremi dello strumento concessorio costituisse una tutela per l’acquirente, che tramite tale indicazione veniva messo in condizione di controllare la conformità dell’immobile alle risultanze della concessione edilizia o della concessione in sanatoria. Per cui solo la mancanza di tale indicazione, che impediva il suddetto controllo, comportava la nullità del negozio, da ricondursi alla categoria della nullità testuale di cui all’art. 1418 ultimo comma cod. civ. Non assumeva rilevanza, secondo tale ricostruzione, ai fini della nullità dell’atto, la conformità dell’immobile[5] e nemmeno la eventuale non veridicità della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà in ordine all’inizio della costruzione in data anteriore al 2.9.1967[6].
Ad essa la giurisprudenza riconosceva natura assoluta e non più relativa muovendo dalla considerazione che il legislatore, aveva, da un lato, rimosso qualunque riferimento alla mancata conoscenza della concessione da parte dell’acquirente dell’immobile e, dall’altro, aveva potenziato il profilo dell’interesse pubblico al contrasto dell’abusivismo[4].
La L. n. 47/1985, artt. 17 e 40, ha, poi, introdotto la sanzione della nullità degli atti tra vivi di trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali, relativi ad edifici, o loro parti, la cui costruzione fosse iniziata dopo la sua entrata in vigore, che non contenessero per dichiarazione dell’alienante gli estremi della concessione ad edificare o della domanda di condono edilizio con gli estremi dei prescritti versamenti. Venivano, dunque, esclusi dalla sanzione, rispetto alla precedente normativa, gli atti mortis causa e gli atti concernenti diritti reali di garanzia e di servitù.
Tale nullità veniva valutata dalla giurisprudenza in termini di invalidità relativa, deducibile soltanto dal contraente in buona fede, che inconsapevole della natura abusiva dell’immobile dedotto in negozio, poteva in tal modo recuperare quanto versato a titolo di prezzo[3].
Ragioni della decisione
Le Sezioni Unite, a soluzione del contrasto evidenziato dalla Seconda Sezione, hanno affermato, con la sentenza che qui si annota, che la nullità comminata dall’art. 46 del DPR n. 380/2001 e degli artt. 17 e 40 della L. n. 47/1985 va ricondotta, secondo quanto ritenuto dalla teoria c.d. formale, nell’ambito dell’art. 1418 comma 3 cod. civ., di cui costituisce una specifica declinazione, e che deve essere qualificata come nullità testuale, in quanto volta a colpire gli atti in essa menzionati.
Tale predetta natura (testuale) emergerebbe per la Corte dall’analisi congiunta dei commi 1 e 4 dell’art. 46 del DPR n. 380/2001 [ma anche dei commi 1 e 4 dell’art. 17 L. n. 47/1985 e dai commi 2 e 3 dell’art. 40 L. n. 47/1985] che consente la “conferma” e quindi la convalida degli atti nulli per carenza della dovuta dichiarazione da parte dell’alienante in ordine alla presenza di un titolo abilitativo o della concessione in sanatoria, nella sola ipotesi in cui la mancata indicazione dei prescritti elementi non sia dipesa dall’insussistenza del titolo abilitativo.
In altri termini, per le Sezioni Unite, alla luce del dettato normativo, il titolo abilitativo deve essere realmente esistente e l’informazione che lo riguarda, oggetto della dichiarazione, deve essere veritiera.
Le Sezioni Unite affermano, altresì, che, in presenza di una dichiarazione reale e riferibile all’immobile, il contratto va considerato valido a prescindere dal profilo di conformità o della difformità della costruzione realizzata al titolo in esso menzionato, atteso che, da una parte, tale profilo non è previsto dalla normativa in esame, sopra richiamata, tra quelli sanzionati da nullità e, dall’altra parte, che le norme che sanciscono la nullità degli atti , ponendo limiti all’autonomia privata e divieti alla libera circolazione dei beni, sono di stretta interpretazione e in quanto tali non possono essere applicate ad ipotesi diverse da quelle tassativamente previste.
Le Sezioni Unite, infine, con riferimento alla richiesta di chiarimento contenuto nell’ordinanza interlocutoria del 30.7.2018, in ordine alla portata della nozione di irregolarità urbanistica, riteneva come non fosse utile, al fine di definire l’ambito della nullità del contratto, la distinzione in termini di variazioni essenziali e non essenziali elaborata dalla giurisprudenza in tema di contratto preliminare, atteso che una tale distinzione, affidata all’arbitrio dell’interprete, non si concilierebbe con le esigenze di salvaguardia della sicurezza e della certezza del traffico giuridico: esigenze queste che spiegherebbero la cautela dell’uso dello strumento civilistico della nullità, quale indiretta forma di controllo amministrativo sulla regolarità urbanistica degli immobili, manifestata dalla prevalente giurisprudenza della Suprema Corte[8].
Riflessioni rispetto alla soluzione scelta dalla Cassazione e motivazioni sottese. Risoluzione effettiva della problematica o piuttosto scelta di convenienza [di escludere la ricorrenza di una nullità sostanziale] dettata dall’esigenza di non determinare il totale stravolgimento del panorama contrattuale urbanistico. Sue ricadute sulla finalità di contrasto all’abusivismo
La nullità del contratto, in conclusione, viene ad essere comminata solo nel caso della mancata inclusione degli estremi del titolo abilitativo, secondo le predette connotazioni, mentre l’interesse superindividuale ad un ordinato assetto del territorio resta salvaguardato dalle sanzioni penali e amministrative previste dalla normativa richiamata e, nei casi più gravi, dalla demolizione dell’immobile.
La soluzione prescelta ha il pregio di rendere chiaro il confine normativo dell’area della non negoziabilità degli immobili e si ritiene attui , nel miglior modo, la sintesi tra le esigenze di tutela dell’acquirente – che in caso di difformità sostanziale tra titolo abilitativo enunciato nell’atto e la costruzione non sarà esposto all’azione di nullità, con conseguente perdita di proprietà dell’immobile e onere di provvedere al recupero di quanto pagato – e le esigenze di contrasto all’abusivismo, cui sono riconnesse le sanzioni previste dalla disciplina urbanistica.
La scelta di una soluzione formale “testuale”, della nullità, come prospettata dal Collegio, consente, a parere di chi annota, di favorire una ricostruzione armonica dei contrasti giurisprudenziali finora succedutisi, garantendo il superamento di quella tesi eccessivamente restrittiva e prevalente in passato che, se portata alle estreme conseguenze, avrebbe potuto dar vita, paradossalmente, all’automatica e abituale circolazione degli immobili in sostanza privi del titolo edilizio menzionato nell’atto. Essa ha, inoltre, il merito di scongiurare il rischio di stravolgere l’assetto della disciplina civilistica in materia di regolazione dei traffici e di addossare all’attività notarile, il più grave (e marcatamente ispettivo) onere di verificare la corrispondenza sostanziale dell’immobile al titolo. Ed infine, ha il pregio di escludere, dal sindacato di nullità, ogni valutazione circa l’eventuale difformità in concreto dell’immobile dedotto in contratto rispetto alla dichiarazione dalle disposizioni in materia di edilizia: valutazione che mal si concilia con le esigenze di salvaguardia della sicurezza e della certezza della circolazione dei beni.
CONTRATTI IN GENERE – INVALIDITA’ – NULLITA’ DEL CONTRATTO – IN GENERE Nullità ex art. 46 del d.P.R. n. 380 del 2001 e artt. 17 e 40 della l. n. 47 del 1985 – Natura – Nullità testuale – Nozione – Dichiarazione dell’alienante, nell’atto, degli estremi del titolo urbanistico, esistente e riferibile all’immobile – Sufficienza ai fini della validità dell’atto – Sussistenza – Difformità della costruzione rispetto al titolo menzionato – Irrilevanza ai fini della validità dell’atto.
Riferimenti normativi
DPR 06/06/2001 n. 380 art. 46; Legge 28/02/1985 n. 47 art. 17 ; Legge 28/02/1985 n. 47 art. 40; Legge 21/06/1985 n. 298 ; Legge 23/12/1994 n. 724; Decreto Legge 30/09/2003 n. 269; Legge 24/11/2003 n. 326; Cod. Civ. art. 1418 co. 3; Preleggi art. 12 co. 1
Bibliografia:
- Giovanni D’Amico, “Nullità virtuale – Nullità di protezione (Variazioni sulla nullità)”, in “Contratti”, 2009
- Alessandro Schillaci, “La nullità “virtuale” dei contratti alla luce della più recente giurisprudenza di merito e di legittimità”, in Riv. “Cammino Diritto”, 2015
[1] ordinanza interlocutoria n. 20061 del 30.7.2018 (ud. 9.1.2018)
[2] Cass. 11659/2018; Cass. n. 20258/2009; Cass. n. 8081/2014
[3] Cass. 3350 del 1992, Cass. n. 4926 del 193; Cass. n. 8685 del 1999
[4] Cass. n. 8685/1999; Cass. n. 630/2003; Cass. n. 23541/2017
[5] Cass. n. 14025/1999; Cass. n. 8147/2000; Cass. n. 5068/2001, Cass. n. 5898/2004; Cass. n. 26970/2005
[6] Cass. n. 16876/2013
[7] Cass. n. 23591/2013; Cass. n. 28194/2013; Cass. n. 25811/2014; Cass. n. 18261/2015
[8] Cass. n. 111659/2018
