L’ordinanza n. 11 del 25.2.2026 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Puglia rimette alla Corte costituzionale la verifica della legittimità dell’art. 1, comma 1, terzo periodo, l. n. 20/1994 come modificato dalla l. 7 gennaio 2026, n. 1, nella parte in cui tipizza in modo tassativo la colpa grave su errori “da procedimento” (violazione manifesta di norme di diritto, travisamento del fatto, affermazione/negazione di fatti incontrovertibilmente smentiti o provati dagli atti).
Il giudice a quo teme che questa tecnica finisca per pretermettere le condotte materiali (come quelle sanitarie) gravemente imprudenti o imperite, con lesione degli artt. 3, 32 e 97 Cost. e con un irragionevole spostamento del rischio sulla collettività; la questione si colloca nel solco delle linee‑guida di ragionevolezza indicate da Corte cost. n. 132/2024, che aveva dato “lasciapassare” alla riforma solo nei limiti di un equilibrio non arbitrario tra deterrenza e buon andamento.
Dalla tipizzazione della colpa grave alla “unità” dell’azione amministrativa
La riforma del 2026 è intervenuta sul cuore dell’art. 1 l. n. 20/1994, definendo per legge la colpa grave come “violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, travisamento del fatto e affermazione/negazione di fatti incontrovertibilmente smentiti o provati dagli atti del procedimento, escludendo la colpa quando l’agente si sia conformato a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri di autorità competenti”. Contestualmente, il legislatore ha stabilito la applicabilità della novella anche ai giudizi pendenti non definiti con sentenza passata in giudicato. L’architettura complessiva si presenta come il passaggio dall’assetto emergenziale dello “scudo erariale” a un quadro stabile che ambisce a ridurre la burocrazia difensiva e a rendere prevedibili i confini dell’errore “grave”.
Consiglio: il “Manuale pratico operativo della responsabilità medica”, di Giuseppe Cassano, acquistabile cliccando su Shop Maggioli o su Amazon, esamina la materia della responsabilità medica alla luce dei recenti apporti regolamentari.
Manuale pratico operativo della responsabilità medica
La quarta edizione del volume esamina la materia della responsabilità medica alla luce dei recenti apporti regolamentari rappresentati, in particolare, dalla Tabella Unica Nazionale per il risarcimento del danno non patrimoniale in conseguenza di macrolesioni e dal decreto attuativo dell’art. 10 della Legge Gelli – Bianco, che determina i requisiti minimi delle polizze assicurative per strutture sanitarie e medici. Il tutto avuto riguardo all’apporto che, nel corso di questi ultimi anni, la giurisprudenza ha offerto nella quotidianità delle questioni trattate nelle aule di giustizia.
L’opera vuole offrire uno strumento indispensabile per orientarsi tra le numerose tematiche giuridiche che il sottosistema della malpractice medica pone in ragione sia della specificità di molti casi pratici, che della necessità di applicare, volta per volta, un complesso normativo di non facile interpretazione. Nei singoli capitoli che compongono il volume si affrontano i temi dell’autodeterminazione del paziente, del nesso di causalità, della perdita di chances, dei danni risarcibili, della prova e degli aspetti processuali, della mediazione e del tentativo obbligatorio di conciliazione, fino ai profili penali e alla responsabilità dello specializzando. A chiusura dell’Opera, un interessante capitolo è dedicato al danno erariale nel comparto sanitario.
Giuseppe Cassano, Direttore del Dipartimento di Scienze Giuridiche della European School of Economics di Roma e Milano, ha insegnato Istituzioni di Diritto Privato presso l’Università Luiss di Roma. Avvocato cassazionista, studioso dei diritti della persona, del diritto di famiglia, della responsabilità civile e del diritto di Internet, ha pubblicato numerosissimi contributi in tema, fra volumi, trattati, voci enciclopediche, note e saggi.
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Giuseppe Cassano, 2024, Maggioli Editore
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Giuseppe Cassano, Direttore del Dipartimento di Scienze Giuridiche della European School of Economics di Roma e Milano, ha insegnato Istituzioni di Diritto Privato presso l’Università Luiss di Roma. Avvocato cassazionista, studioso dei diritti della persona, del diritto di famiglia, della responsabilità civile e del diritto di Internet, ha pubblicato numerosissimi contributi in tema, fra volumi, trattati, voci enciclopediche, note e saggi.
Questo obiettivo, però, si misura con l’unitarietà dell’azione amministrativa, che non si esaurisce negli atti e nei procedimenti ma comprende anche comportamenti materiali. Già la Consulta, nel 2024, ha richiamato l’esigenza di un punto di equilibrio nella ripartizione del rischio tra apparato e agente pubblico, avvertendo che la responsabilità amministrativa ha natura composita (prevenzione, risarcimento, sanzione) e che la discrezionalità legislativa incontra il limite della non manifesta irragionevolezza.
In questo quadro, la tipizzazione non può tradursi in un vuoto di tutela per la dimensione materiale dell’agire pubblico, pena l’indebolimento del buon andamento e della deterrenza.
La vicenda che ha condotto alla rimessione alla Corte costituzionale
La Procura regionale della Corte dei conti aveva citato in giudizio un medico chirurgo dell’ASL Taranto per danno indiretto da malpractice connesso a un intervento del 2016; dopo l’accoglimento della pretesa risarcitoria in sede civile e il conseguente esborso dell’ente per € 117.848,40, la domanda contabile tendeva ad accertare la colpa grave del sanitario.
Nel corso dell’udienza dell’11 febbraio 2026, il P.M. ha insistito per l’accoglimento, ma la Sezione Puglia ha sospeso il giudizio sollevando questione di costituzionalità sulla nuova definizione legale della colpa grave, ritenuta rilevante (per l’immediata applicabilità della riforma ai giudizi pendenti) e non manifestamente infondata.
Il Collegio osserva che la tipizzazione è modellata su condotte procedimentali e provvedimentali e non copre adeguatamente le attività professionali o materiali, nelle quali la gravità dell’errore si misura su perizia, prudenza e diligenza e, in ambito sanitario, sull’osservanza di linee guida. Da ciò i possibili contrasti con gli artt. 97 (buon andamento), 32 (salute) e 3 (eguaglianza) Cost. e la denuncia di un’eterogenesi dei fini: una riforma nata per semplificare l’azione amministrativa finirebbe per abrogare di fatto la colpa grave nelle condotte tecniche, scaricando il costo sulla collettività.
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Dal paradigma degli atti al governo delle condotte materiali
L’innovatività della rimessione sta nel punto d’attacco. Non si contesta genericamente la discrezionalità del legislatore, ma si mostra come la tipizzazione “chiusa” della colpa grave, radicata lessicalmente negli “atti del procedimento”, sia strutturalmente inidonea a intercettare l’anomalia colposa delle attività materiali. In simili attività, l’offesa al bilanciamento costituzionale non dipende dall’inosservanza di una norma puntuale, bensì dalla grave deviazione dagli standard professionali e organizzativi che presidiano il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.
In questo senso, il danno erariale non è il solo portato della “firma sbagliata” o del provvedimento mal gestito: esso scaturisce anche da prassi cliniche imprudenti, da cautele disattese, da deficit di perizia che compromettono il risultato amministrativo e l’integrità delle finanze pubbliche, con immediati riflessi sul diritto alla salute.
L’ordinanza pugliese fa di questa asimmetria il cuore del dubbio di costituzionalità, valorizzando l’art. 97 Cost. come parametro diretto di sindacato sulle condotte materiali, a prescindere da una violazione testuale di legge.
La postura è coerente con la visione della Corte cost. n. 132/2024, che ha inquadrato la responsabilità amministrativa nell’orizzonte dell’amministrazione di risultato e ha chiesto un equilibrio tra deterrenza e rischio di inazione; ma proprio quel “lasciapassare” alla riforma era condizionato al rispetto della ragionevolezza. Se la norma novellata producesse un vuoto per le condotte materiali, la soglia costituzionale tornerebbe in campo, richiedendo una correzione interpretativa o manipolativa.
Oltre la “paura della firma”: l’art. 97 Cost. come misura del sindacato sulle condotte materiali
Il merito più incisivo dell’ordinanza è avere esplicitato che la riforma del 2026, motivata dalla finalità di contrastare la amministrazione difensiva, si è concentrata sull’area degli atti e della azione amministrativa, quasi che la responsabilità erariale maturi solo dove vi sia una norma violata o un travisamento documentale.
Il giudice a quo segnala che questa impostazione dimentica che i comportamenti produttivi di danno erariale non si esauriscono negli atti in senso stretto, ma comprendono quelle condotte materiali in cui a rilevare è, primariamente, l’art. 97 Cost.: buon andamento e imparzialità come parametri sostanziali di misurazione della colpa grave, senza pretendere la prova di un contrasto frontale con una disposizione puntuale.
In sanità, ciò significa che violazioni macroscopiche dei doveri di perizia, prudenza e diligenza, e delle correlate linee guida, devono potersi sussumere nella colpa grave amministrativa, proprio per evitare che la riforma trasformi l’eccezione (tutelare l’iniziativa amministrativa coraggiosa) in regola (immunizzare l’imperizia).
Questa lettura “materiale” del buon andamento è perfettamente allineata alla traccia segnata da n. 132/2024, che ha ribadito la necessità di disincentivare i comportamenti macroscopicamente negligenti e di impedire che la ripartizione del rischio si ribalti sistematicamente sull’apparato pubblico e, in ultima analisi, sulla collettività.
Una tipizzazione che si arresti sulla soglia del “procedimentale” rischia di violare proprio quel canone di ragionevolezza che la Consulta ha assunto a bussola per valutare la legittimità delle scelte del legislatore.
Conclusioni: ragionevolezza, proporzionalità e scenari possibili
La questione sollevata dalla Sezione Puglia si impone per rilevanza e per portata sistemica. La rilevanza dipende dalla scelta legislativa di estendere la riforma ai giudizi pendenti, che rende la definizione della colpa grave dirimente nello stesso processo in cui la condotta è materiale e non “di atto”. La portata sistemica, invece, riguarda il nesso tra funzione deterrente della responsabilità e unità dell’azione amministrativa, una relazione che il novum legislativo rischia di spezzare.
Alla Corte costituzionale spetterà chiarire se l’elenco legale sia davvero tassativo o se, in coerenza con i principi di ragionevolezza e proporzionalità, esso possa essere letto, o, se del caso, integrato, nel senso di ricomprendere anche le gravi deviazioni dai canoni tecnico‑professionali tipici delle condotte materiali.
Una interpretativa di rigetto che qualifichi l’elenco come non esaustivo, una pronuncia additiva che inserisca il riferimento espresso a perizia, prudenza e diligenza (e alle linee guida in ambito sanitario), ovvero una caducazione parziale della clausola nella parte in cui impedisce simili letture, appaiono tutte strade idonee a preservare l’equilibrio tracciato da n. 132/2024 tra buon andamento, tutela dell’iniziativa amministrativa e protezione dei diritti fondamentali.
Così ricomposta, la responsabilità amministrativa continuerebbe a operare come leva di risultato e come garanzia di imparzialità, senza riaccendere la dinamica della “amministrazione difensiva” che la riforma dichiarava di voler superare.
