Elenco ISTAT, la Consulta riafferma la giurisdizione della Corte dei conti

La sentenza n. 39/2026 della Corte costituzionale segna un punto di svolta nella disciplina dell’elenco ISTAT e nella definizione del perimetro della giurisdizione contabile. La Consulta interviene sul contrasto emerso tra le Sezioni riunite della Corte dei conti e le Sezioni Unite civili della Cassazione, relativo alla natura dell’inserimento di un ente nell’elenco ISTAT e all’individuazione del giudice competente a sindacare tali provvedimenti (clicca qui per consultare il testo integrale della decisione).

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Autrice
Lucilla Nigro
Autrice di formulari giuridici, unitamente al padre avv. Benito Nigro, dall’anno 1990. Avvocato cassazionista, Mediatore civile e Giudice ausiliario presso la Corte di Appello di Napoli, sino al dicembre 2022, è attualmente Giudice di pace in Agropoli.

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Il conflitto interpretativo che approda alla Consulta

La sentenza della Corte costituzionale n. 39/2026 nasce da sei ordinanze di rimessione provenienti dalle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione, le quali dubitano della legittimità dell’art. 23‑quater del d.l. 137/2020. Tale norma aveva limitato la giurisdizione della Corte dei conti sulla ricognizione ISTAT delle amministrazioni pubbliche, confinandola ai soli effetti della normativa nazionale di contenimento della spesa pubblica. La disposizione, in altri termini, sottraeva al giudice contabile il potere di annullare i provvedimenti ISTAT con cui un ente veniva incluso nell’elenco delle amministrazioni pubbliche ai sensi della legge di contabilità e finanza pubblica.

A fronte di tale restrizione, le Sezioni Unite civili della Cassazione, con sentenza n. 30220/2024, avevano affermato che la limitazione della giurisdizione contabile implicasse la “riespansione” della giurisdizione amministrativa ordinaria sull’elenco ISTAT, qualificando l’inclusione come provvedimento produttivo di un interesse legittimo.

Il sistema così delineato generava una duplice criticità: da un lato, lo sdoppiamento della tutela giurisdizionale; dall’altro, il rischio di giudicati contrastanti su un atto – l’inclusione ISTAT – dal quale dipendono obblighi finanziari e vincoli di bilancio di rilievo europeo.

Le Sezioni riunite ritengono ciò incompatibile con la natura dell’elenco e con le attribuzioni costituzionali della Corte dei conti, e sollevano quindi la questione alla Consulta.

L’elenco ISTAT: natura, funzione e l’evoluzione che ha generato il contrasto giurisprudenziale

L’elenco ISTAT nasce come strumento di classificazione statistica, introdotto dalla legge finanziaria 2005 e fondato sulle definizioni del Sistema europeo dei conti (SEC). Esso individua annualmente gli enti inclusi nel perimetro delle amministrazioni pubbliche, secondo criteri economico‑finanziari che prescindono dalla forma giuridica dell’ente.

A partire dalla legge 196/2009 sulla contabilità e finanza pubblica, l’elenco assume una valenza normativa crescente: diventa parametro per l’applicazione delle regole europee sul deficit e debito pubblico, per la verifica del rispetto dei vincoli di bilancio e per l’estensione delle discipline di armonizzazione contabile e spending review.

La riforma costituzionale del 2012, con l’introduzione dell’obbligo di equilibrio dei bilanci, rafforza ulteriormente il ruolo dell’elenco quale strumento di definizione del perimetro degli enti pubblici rilevanti ai fini finanziari.

Fin dal 2013, l’art. 1, comma 169, della legge 228/2012 aveva attribuito alle Sezioni riunite della Corte dei conti la piena giurisdizione sull’impugnazione degli atti ISTAT, concentrando in unico grado la cognizione del giudice contabile.

Il contrasto esplode solo nel 2020, quando l’art. 23‑quater riduce tale giurisdizione, limitandola alle sole controversie inerenti all’applicazione della normativa di spending review. Secondo le Sezioni riunite, tale restrizione viola la logica unitaria della ricognizione ISTAT; secondo la Cassazione, al contrario, il vuoto di tutela sarebbe colmato dalla giurisdizione amministrativa.

La Consulta è dunque chiamata a stabilire se l’elenco ISTAT attenga essenzialmente alla “contabilità pubblica” ex art. 103 Cost., e se la frammentazione delle giurisdizioni sia compatibile con l’esigenza di certezza del perimetro finanziario dello Stato.

Le attribuzioni della Corte dei conti e il perimetro della giurisdizione erariale nella prospettiva della Corte costituzionale: un inquadramento dottrinale

La sentenza n. 39/2026 dedica un intero segmento del suo ragionamento alla ricostruzione del ruolo costituzionale e sistemico della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica, individuando in tale funzione il fondamento della declaratoria di illegittimità dell’art. 23‑quater.

La Corte costituzionale non si limita infatti a ripristinare la giurisdizione della Corte dei conti sulla ricognizione ISTAT, ma ne chiarisce la portata alla luce del diritto costituzionale interno e, soprattutto, del diritto europeo, richiamato più volte come parametro necessario per comprendere la ragione d’essere dell’elenco delle amministrazioni pubbliche.

La funzione integrata della Corte dei conti nella tutela dell’equilibrio della finanza pubblica

Il Collegio parte da un assunto di sistema: la Corte dei conti è organo costituzionale investito di un duplice ruolo:

• di controllo ex art. 100 Cost.,
• e giurisdizionale ex art. 103, secondo comma, Cost.

Si tratta di ruoli che nel campo della finanza pubblica non sono scindibili, ma si integrano in un’osmosi funzionale che costituisce la cifra della giurisdizione contabile.

Tale giurisdizione non si esaurisce nelle tradizionali responsabilità amministrative, ma comprende ogni profilo essenziale alla ricostruzione del perimetro della finanza pubblica nel suo complesso, soprattutto dopo l’introduzione del principio dell’equilibrio di bilancio operato dalla legge costituzionale n. 1/2012.

La nozione estesa di contabilità pubblica dopo la riforma del 2012

La Corte ricorda che, dopo la riforma del 2012, la nozione di “contabilità pubblica” si è ampliata. Non riguarda più soltanto la dimensione interna dei bilanci delle amministrazioni. Comprende, invece, l’intero sistema di regole che disciplina il coordinamento finanziario con l’Unione europea. In questa prospettiva rientrano la definizione delle amministrazioni pubbliche secondo il SEC 2010, la formazione del conto economico consolidato dello Stato e la determinazione dei saldi rilevanti ai fini del deficit e del debito pubblico. Tutti questi profili, osserva la Corte, convergono attorno all’elenco ISTAT. Esso è divenuto, nel tempo, uno strumento tecnico-contabile essenziale sia per la predisposizione dei conti nazionali sia per la verifica del rispetto dei vincoli europei.

La dimensione europea dell’elenco ISTAT e il ruolo costituzionale della Corte dei conti

In questo quadro, la natura euro-unitaria dell’elenco ISTAT assume un rilievo decisivo. La sentenza richiama più volte l’allegato A del SEC 2010. È qui che vengono definite le “unità istituzionali” e i criteri per classificare le amministrazioni pubbliche. La qualificazione non dipende dalla natura formale dell’ente. Conta, invece, la sua funzione economica e il grado di controllo pubblico.

Da ciò deriva, osserva la Corte, la necessità che la ricognizione annuale sia assoggettata a un controllo giurisdizionale uniforme, rapido e tecnicamente specializzato. Un simile controllo è necessario per garantire che l’azione amministrativa italiana sia conforme alle regole europee sull’equilibrio dei conti.

Non si tratta soltanto di un’esigenza pratica. Per la Corte costituzionale, la competenza della Corte dei conti sulla ricognizione ISTAT discende direttamente dalla funzione costituzionale della magistratura contabile. Essa è infatti chiamata a operare come garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico, secondo quanto già affermato nelle sentenze n. 60 del 2013 e n. 18 del 2019.

Questo ruolo implica che la Corte dei conti non possa essere considerata un giudice settoriale. Essa è, piuttosto, l’organo specializzato cui spetta il presidio della sostenibilità finanziaria nazionale. Tale funzione si esercita in riferimento ai parametri costituzionali, in particolare agli artt. 81, 119 e 120 Cost., nonché ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

L’unitarietà della ricognizione ISTAT e la giurisdizione della Corte dei conti

La ricognizione ISTAT non può essere considerata un semplice provvedimento amministrativo, come ritenuto dalle Sezioni Unite civili, né può essere scissa in un profilo statistico affidato al giudice amministrativo e un profilo contabile rimesso alla Corte dei conti.

La Corte costituzionale afferma espressamente che tale scissione sarebbe “manifestamente irrazionale”, perché l’inclusione nell’elenco è un atto unitario: ciò che rileva non è il titolo giuridico dell’inclusione, ma il suo effetto immediato sulla finanza pubblica, nazionale ed europea.

Il giudice contabile, dunque, non è chiamato a svolgere un sindacato meramente accessorio, ma ad accertare, in un giudizio in unico grado, la corretta qualificazione dell’ente alla luce del SEC 2010 – accertamento che rappresenta un presupposto logico e necessario per l’applicazione di tutte le regole di bilancio.

Tutela giurisdizionale effettiva e specialità del giudice contabile

La Corte richiama anche il diritto europeo in materia di tutela giurisdizionale effettiva. A questo fine riprende la sentenza della Corte di giustizia del 13 luglio 2023, resa nelle cause C-363/21 e C-364/21, Ferrovienord. Da tale pronuncia emerge che le determinazioni nazionali relative all’elenco ISTAT devono poter essere sottoposte al sindacato di un giudice realmente competente.

Secondo la Consulta, proprio questo profilo conferma la necessità della giurisdizione della Corte dei conti. Un giudice generalista, come quello amministrativo, non offrirebbe infatti una tutela pienamente adeguata dell’effetto utile del diritto europeo. Le Sezioni riunite, invece, costituiscono il giudice specializzato nella verifica dell’equilibrio finanziario dello Stato e del rispetto dei parametri SEC.

La conclusione è chiara. La Corte dei conti è l’unico giudice idoneo a garantire la coerenza tra ricognizione ISTAT, vincoli europei e sostenibilità dei conti pubblici nazionali. Un eventuale sdoppiamento di giurisdizione comprometterebbe la certezza del diritto e l’unità dell’ordinamento finanziario. Inoltre, esporrebbe lo Stato al rischio di decisioni incoerenti o contrastanti su un punto decisivo: la qualificazione di “amministrazione pubblica” ai sensi del SEC, che deve invece restare uniforme nel tempo e nello spazio.

Il sindacato giurisdizionale tra giudice amministrativo e giudice contabile: ragioni di irragionevolezza e centralità del diritto europeo

La Corte costituzionale, nel dichiarare l’illegittimità dell’art. 23-quater, comma 2, spiega perché la soluzione adottata dal legislatore nel 2020 non possa essere condivisa. Tale soluzione aveva limitato la giurisdizione della Corte dei conti, determinando una riespansione di quella del giudice amministrativo. Secondo la Corte, questo assetto produce un sistema processuale incoerente. Inoltre, lo rende privo di effettività. Soprattutto, lo pone in contrasto con le esigenze di certezza del diritto in materia finanziaria.

La natura unitaria dell’elenco ISTAT e l’esigenza di un controllo omogeneo

L’argomento centrale della decisione è la natura unitaria dell’elenco ISTAT. Questo elenco definisce ogni anno il perimetro delle amministrazioni pubbliche ai sensi del SEC 2010. Da tale qualificazione dipende l’individuazione dei soggetti sottoposti ai vincoli europei e interni in materia di equilibrio di bilancio, sostenibilità del debito pubblico e spending review.

La Consulta osserva inoltre che l’elenco ha durata annuale. Esso si fonda su criteri che tengono conto anche del mutevole comportamento economico degli operatori. Proprio per questa ragione, secondo la Corte, è necessario un sindacato concentrato, tempestivo e omogeneo. Un simile controllo è incompatibile con un sistema che imponga agli enti e ai giudici percorsi paralleli e potenzialmente divergenti.

Gli effetti irragionevoli della frammentazione della giurisdizione

Secondo la Corte, l’assetto ricavato dall’art. 23-quater, nella lettura delle Sezioni Unite, produce tre conseguenze irragionevoli. Anzitutto, frammenta la tutela sul piano territoriale. Affidare la cognizione principale al giudice amministrativo, tramite i TAR regionali, espone infatti al rischio di orientamenti diversi su un atto che, per sua natura, deve restare unitario sull’intero territorio nazionale.

In secondo luogo, questo sistema allunga i tempi del giudizio. Il processo amministrativo si articola in due gradi, mentre l’elenco ISTAT ha efficacia annuale. Ne deriva che la qualificazione di un ente potrebbe restare incerta per un periodo incompatibile con l’esigenza di certezza dei vincoli finanziari.

Infine, il sistema apre la strada a decisioni contrastanti. Sia il giudice amministrativo sia quello contabile sarebbero chiamati a valutare i medesimi criteri SEC. Ciò potrebbe condurre a pronunce incoerenti sulla stessa inclusione nell’elenco ISTAT. Proprio questo rischio, secondo la Corte, mostra in modo evidente l’irrazionalità della disciplina censurata.

La rilevanza europea dell’elenco ISTAT nel sistema di sorveglianza finanziaria

Accanto a queste criticità di diritto interno, la Consulta valorizza in modo determinante il diritto europeo, mostrando che la questione della giurisdizione sull’elenco ISTAT non è solo nazionale, ma si inserisce direttamente nelle logiche di sorveglianza finanziaria dell’Unione.

L’elenco ISTAT applica annualmente la classificazione prevista dal SEC 2010 (regolamento UE n. 549/2013), che definisce le unità istituzionali in base a criteri economico‑funzionali e non formali. Da tale classificazione dipendono:

• la composizione del settore pubblico ai fini del calcolo del deficit e del debito;
• il rispetto dell’art. 126 TFUE sulla procedura per disavanzi eccessivi;
• la conformità della contabilità nazionale ai requisiti Eurostat;
• l’applicazione delle norme europee sulla disciplina fiscale e sugli equilibri di bilancio.

La competenza della Corte dei conti tra specializzazione tecnica ed effettività del diritto europeo

La Corte costituzionale sottolinea che la corretta individuazione delle amministrazioni pubbliche è dunque una funzione eminentemente contabile, che richiede competenze tecnico‑giurisdizionali proprie della Corte dei conti come magistratura specializzata in finanza pubblica.

L’attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo indebolirebbe l’effettività delle norme europee, poiché quest’ultimo non è strutturalmente deputato alla valutazione dei criteri del SEC né agli effetti sistemici dell’inclusione sull’equilibrio del bilancio dello Stato.

Da ciò discende un ulteriore profilo europeo: il rispetto del principio di effettività delle tutele giurisdizionali. La Corte si richiama alla sentenza della CGUE Ferrovienord del 2023, che richiede che la classificazione ISTAT possa essere contestata davanti a un giudice “competente ed effettivo”.

La Consulta osserva che, in Italia, il giudice naturalmente competente è la Corte dei conti, poiché solo essa dispone del necessario bagaglio tecnico-contabile e del ruolo costituzionale che la lega alla sostenibilità dei conti nazionali.

Per queste ragioni, la Corte conclude che lo sdoppiamento tra giudice amministrativo e contabile è “manifestamente irrazionale”, perché spezza l’unità di un atto – la ricognizione ISTAT – che deve restare unitario, tempestivo e uniforme, in quanto incide direttamente sugli equilibri di finanza pubblica nazionale e sull’adempimento degli obblighi europei. La ricostruzione sistemica della giurisdizione, secondo la Consulta, impone allora di ricondurre all’alveo della Corte dei conti l’intero sindacato sull’elenco, nella sua dimensione costitutiva e nei suoi effetti.

Conclusioni: il ritorno all’unità del sistema e la riaffermazione del ruolo della Corte dei conti

La sentenza n. 39/2026 chiude la questione con una soluzione netta. La Corte costituzionale riporta alla Corte dei conti il pieno sindacato sull’elenco ISTAT. In questo modo elimina l’assetto creato dall’art. 23-quater, comma 2, e ricostruisce in modo coerente il sistema dei controlli sulla finanza pubblica.

Secondo la Consulta, solo un giudice specializzato può garantire uniformità, rapidità e coerenza. La Corte dei conti è infatti il giudice più adatto a valutare la qualificazione degli enti ai sensi del SEC 2010. Il giudizio contabile non tutela solo le singole posizioni soggettive, ma assicura anche la sostenibilità complessiva dei conti pubblici.

La decisione mira quindi a evitare frammentazioni, duplicazioni e contrasti di giudicati. Serve anche a garantire certezza del diritto. La qualificazione di un ente come amministrazione pubblica non può restare incerta, né variare da un territorio all’altro, perché incide direttamente sull’equilibrio del bilancio dello Stato.

La Corte ribadisce inoltre che l’elenco ISTAT non è una semplice rilevazione statistica. È uno strumento decisivo per l’applicazione delle regole di governance economica e dei vincoli finanziari europei. Per questo deve restare affidato a una giurisdizione unitaria e qualificata.

La pronuncia riafferma infine il legame tra funzione di controllo e funzione giurisdizionale della Corte dei conti. Proprio questa unità ne giustifica la competenza esclusiva in materia. In definitiva, la sentenza afferma un principio chiaro: su chi rientra, o non rientra, nel perimetro delle amministrazioni pubbliche deve decidere un solo giudice, specializzato e competente, perché da tale scelta dipendono la certezza del sistema e la tenuta dell’intera finanza pubblica.